II SA/Wr 2064/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę dywanika asfaltowego ułożonego na ulicy K. w J. S. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 prawa budowlanego nakazał Wójtowi Gminy J. S. przedłożenie określonych dokumentów w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, polegających na ułożeniu dywanika asfaltowego na drodze gruntowej w ulicy K.. Wobec niewykonania powyższego obowiązku organ decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 51 ust. 2 prawa budowlanego nakazał Wójtowi rozbiórkę tego dywanika. Odwołanie od tej decyzji złożył Wójt Gminy a jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. W odwołaniu kwestionował prawidłowość decyzji z dnia [...]r. niezapewnienie udziału stron (Regionalny Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, Zarząd Gminy J. S., właściciele nieruchomości przylegających do drogi) oraz zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...]r. organ odwoławczy zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze wobec wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji poprzedzającej decyzję o nakazaniu rozbiórki (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Kolejno decyzją nr [...]z dnia [...]r. organ ten na podstawie art. 256 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...]. nakazującej Wójtowi wykonanie określonych czynności – przedłożenia dokumentów. Według oceny organu decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niezapewnieniu udziału Gminy w postępowaniu i niewyjaśnieniu, czy roboty wymagały pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Na skutek odwołania skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Według oceny tego organu samo rozstrzygnięcie, pomimo wadliwego uzasadnienia, było prawidłowe. Niezawiadomienie strony stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Remont drogi wymagał zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Wykonanie tych robót bez zgłoszenia uzasadniało wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Decyzja z dnia [...]. wydana została więc z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Po podjęciu postępowania odwoławczego, zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według uzasadnienia tej decyzji, wobec stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. organ I instancji powinien od początku rozpatrzeć sprawę legalności wykonanych robót budowlanych. W przypadku potwierdzenia samowoli budowlanej należy wydać nową decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego i dopiero po niewykonaniu określonych czynności należałoby wydać kolejno decyzję nakazującą rozbiórkę. Decyzja z dnia [...]r. wydana bowiem została w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...]r., która wycofana została z obrotu prawnego. W skardze do sądu administracyjnego, nazwanej odwołaniem, skarżący zarzucił przewlekłość postępowania i wniósł o utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...]r. ze skutkiem natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Prawo administracyjne nie ustanawia reguły powszechnej mocy obowiązującej decyzji ostatecznej, na wzór prawomocności materialnej wyroku sądowego (art. 365 k.p.c.), zatem nie można przyjmować mocy wiążącej decyzji dla organu administracji w innej sprawie, jako zasady (pomijając problemy szczegółowe, przykładowo tzw. ciągu działań prawnych). Tym niemniej na tle zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.) lub przy omawianiu problematyki prawomocności decyzji administracyjnej podkreśla się w nauce prawa administracyjnego, że decyzja (po jej wydaniu, a przede wszystkim doręczeniu, a następnie nabraniu cechy ostateczności) ma moc wiążącą nie tylko dla jej adresata i organu w danej sprawie lecz ponadto wywołuje skutki prawne wobec osób trzecich, w tym organów państwowych. Pewność obrotu prawnego wymaga, aby organy w swoich działaniach nawiązywały do obowiązujących decyzji (J. Zimmermann "Polska jurysdykcja administracyjna" s. 162). Z domniemania legalności działań administracyjnych wynika, że weryfikacja zgodności decyzji ostatecznych z prawem materialnym nie może być dokonywana przez dowolne podmioty administrujące, lecz wyłącznie przez właściwe organy, w ustanowionym przez ustawodawcę trybie i w oparciu o przewidziane prawem przesłanki (art. 16 § 1 k.p.a.). Inny organ nie powinien, a wręcz nie może legalnie podważać zgodności z prawem ostatecznej decyzji, chociażby przez przemilczenie w uzasadnieniu własnej decyzji, konsekwencji prawnych przyjętych dla danego stanu faktycznego we wcześniej wydanej decyzji ostatecznej (por. K. M. Ziemski "Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji" s. 131 i 133). Pomijając treść uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. oraz zalecając sprzecznie z nim prowadzenie nadal przez organ I instancji sprawy dotyczącej stosowania art. 51 prawa budowlanego, organ odwoławczy dopuścił się nie tylko naruszenia zasady wyżej omówionej, ale ponadto zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a., patrz wyrok NSA w ONSA 1985/1/7 i R. Kędziora "KPA – Komentarz" s. 70 i 363), przez niedopuszczalne narzucanie organowi I instancji kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Za szczególnie rażące na tle nin. sprawy należało uznać wydanie przez organ odwoławczy zalecenia stosowania przez organ tego przepisu prawa materialnego, którego zastosowanie doprowadziło właśnie do stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji i to przez organ nadrzędny wobec organu odwoławczego. Uzasadnienie decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) współtworzy niejako wraz z rozstrzygnięciem treść tej decyzji i nadaje kierunek dalszym czynnościom organu I instancji, o ile nawet zawiera zalecenia formalnie nieobowiązujące dla tego organu. Nie można stwarzać dla niego dylematu zastosowania się do zalecenia organu odwoławczego i wydania wówczas decyzji nieważnej, czy też wydania decyzji umarzającej własne postępowanie z art. 51 prawa budowlanego jako prowadzące nieuchronnie do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności, lecz sprzecznej z wyraźnym zaleceniem organu odwoławczego. Pomijając już nawet dotychczasowe względy materialnoprawne i procesowe należało w końcu wskazać, że argumentacja prawna wyrażona przez organ nadrzędny powinna zostać chociażby przytoczona i rozważona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś jej pominięcie oznaczało istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W toku dalszego rozpoznawania sprawy organ odwoławczy rozważy, czy wobec treści decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wydawanych w nin. sprawie w oparciu o art. 51 prawa budowlanego, zasadne byłoby (po nieodzownym oczywiście uchyleniu decyzji rozbiórkowej, skoro utraciła ona zasadniczą podstawę materialnoprawną w postaci decyzji nakazującej czynności i jej niewykonania) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w kierunku rozważenia przez organ I instancji bezprzedmiotowości postępowania z art. 51 prawa budowlanego lub w celu stosowania przepisów wobec samowoli budowlanej wskazanych w decyzji organu nadrzędnego, przy uwzględnieniu przepisów przejściowych ustaw nowelizujących prawo budowlane, czy raczej umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, o ile uzasadniona byłaby ocena, że zakres nin. sprawy został skonkretyzowany wyłącznie przez stosowanie art. 51 prawa budowlanego, które w stanie faktycznym i prawnym tejże sprawy stało się wykluczone. Już tylko dla porządku należałoby wymagać od organu odwoławczego odniesienia się w uzasadnieniu do szczegółowych zarzutów odwołania (k. 3 odwołania na końcu i k. 4), o ile nawet nie mogły mieć żadnego wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Niejako na marginesie powyższych rozważań wskazać można zarówno na istotne braki postępowania wyjaśniającego organu I instancji, bowiem ustalenie stanu faktycznego nastąpiło w oparciu o oświadczenia pisemne stron, nie zaś w oparciu o dowody, np. z oględzin lub dokumentów, a ponadto na fakt nie jedynie formalnego stanu związania skutkami prawnymi decyzji z dnia [...] r. ale przede wszystkim trafności przedstawionych w niej konsekwencji prawnych ustalonego przez organy stanu faktycznego. O ile uznać za prawdziwy stan faktyczny ustalony bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, to w [...]r. Gmina dokonała tzw. modernizacji drogi, będącej uprzednio drogą gruntową ulepszoną tłuczniem wałowanym (drogą rolniczą), która polegała na zlikwidowaniu nierówności drogi, jej oczyszczeniu i zaasfaltowaniu. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie samowoli budowlanej, droga stanowiła obiekt budowlany jako budowla (art. 3 pkt 1b i pkt 3 prawa budowlanego), jej odbudowa lub przebudowa stanowiła budowę (art. 3 pkt 6), zaś opis wykonanych robót z pewnością nie odpowiadał pojęciu remontu (art. 3 pkt 8). O ile organ nadrzędny twierdził, że Gmina wykonała remont drogi wymagający zgłoszenia i nie będący budową (art. 29 ust. 2 pkt 7 i art. 3 pkt 7), to nie powinien postulować stosowania art. 48 odnoszącego się jedynie do budowy. Należy jednak cały czas pamiętać, że obecnie rozpoznawana jest sprawa dotycząca stosowania art. 51 przez nakazanie rozbiórki wskutek niewykonania obowiązku, zatem zbędne i niedopuszczalne byłyby rozbudowane wywody organu odwoławczego na temat sposobu stosowania art. 48 i nast. prawa budowlanego w tej a tym bardziej w innej sprawie prowadzonej od początku i samodzielnie przez organ I instancji. Teoretycznie jedynie można byłoby założyć, że nowe ustalenia tego organu mogą doprowadzić do podważenia aktualności poglądu prawnego organu nadrzędnego odnośnie niemożności stosowania przepisów art. 51 do opisanej powyżej samowoli budowlanej, poglądu jak się wydaje trafnego, pomimo wzmiankowanej niekonsekwencji wywodu prawnego uzasadnienia decyzji z dnia [...]r. Tym niemniej, jak już wskazano, organ odwoławczy w swoich rozważaniach mógłby ograniczyć się do poszukiwania skutków procesowych braku w istocie postępowania wyjaśniającego organu I instancji, pozostawiając temu organowi rozstrzyganie zagadnień materialnoprawnych po dokonaniu ustaleń faktycznych w oparciu o postępowanie dowodowe, jednak bez pomijania stanu prawnego stworzonego przez wielokrotnie już powoływaną decyzję z dnia [...]r. Do tej pory w żadnej z wydanych w granicach sprawy decyzji nie omówiono w sposób pełny konsekwencji prawnych ustalonego stanu faktycznego. Należy oczekiwać, że organ wreszcie dokona rozważań prawnych tłumaczących określoną kwalifikację prawną samowoli (czy była to budowa, czy roboty budowlane inne niż budowa, czy wymagały pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, dlaczego w odniesieniu do tej samowoli zastosowano określone środki w oparciu o dany przepis prawa budowlanego itp.). Sąd pozostawia zatem organowi odwoławczemu swobodę w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie wymaga logicznego i przekonującego uzasadnienia decyzji, sporządzonego bez pominięcia żadnego z istotnych aspektów procesowych lub materialnoprawnych sprawy. Wobec faktu, że zaskarżona decyzja nie spełniała tego kryterium oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 134 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie. Wypada jeszcze wzmiankowania, że zarzuty i wnioski skargi były bezpodstawne, bowiem nieterminowe załatwienie sprawy, o ile miało miejsce, nie miało wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia, ponadto sąd administracyjny nie stosuje prawa cywilnego i nie orzeka merytorycznie w sprawach ze skarg na decyzje oraz nie ma podstaw prawnych do opatrywania swoich wyroków rygorem natychmiastowej wykonalności. KK/12.12.05