VII SA/Wa 551/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędziowie ( WSA, As. WSA Bożena Więch - Baranowska, Grzegorz Czerwiński, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. C., G. K. i H. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lutego 2004r. M. B. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. K. pozwolenia na rozbudowę budynku o pow. zab. 22,50 m2, pow. użytk. 19,00 m2, kubaturze 68,00m3 na działce nr ewid. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zatwierdzony przy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę plan zagospodarowania działki nie jest zgodny z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na planie zagospodarowania działki zlokalizowano rozbudowę na granicy z działką sąsiednią. Tak zatwierdzony w pozwoleniu na budowę plan zagospodarowania działki zatem narusza przepis prawa, ale nie w sposób rażący, gdyż treść decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest jednoznacznie sprzeczna z treścią o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przepisie § 12 ust. 6 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r., Nr 10, poz. 46 z późn. zm. - stan prawny na dzień wydawania decyzji), dopuszczalne było usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Na sąsiedniej nieruchomości (nr [...]) na granicy z działką inwestora (nr [...]) istniał budynek usytuowany w granicy. Jego usytuowanie umożliwiało realizacje planowanej inwestycji. Inwestor przedłożył zgodę właściciela tej działki - Zakład Gospodarki Mieszkaniowej - i użytkownika wieczystego - p. M. H. - na planowaną rozbudowę. Po rozpatrzeniu odwołania M. B. od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2005r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1997r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest błędne i zachodzi konieczność jego uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. tj. z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że art. 33 ust. ustawy - Prawo budowlane z 1994r., przewiduje, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy, obok projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami prawa szczególnego, dowodu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dołączyć także decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą można nazwać promesą, będącą pierwszym etapem w czynnościach administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji i otwierającą drogę do uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000r., sygn. akt II S.A./Gd2286/98). Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenie na budowę związany jest ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust 1 pkt 1 b ustawy-Prawo budowlane z 1994r.). Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt lc ustawy - Prawo budowlane z 1994r., właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest sprawdzić zgodność projekt zagospodarowania działki lub terenu miedzy innymi z przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W świetle § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczalnym jest usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Z materiału zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, w szczególności zaś z projektu zagospodarowania działki wynika, że ściana projektowanego obiektu została usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Ustalenia zaś decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 1997r., która stwierdza zgodność zamierzeń inwestycyjnych z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i otwiera inwestorowi drogę do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę, nie przewidują takiej lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, projekt zagospodarowania działki, stanowiący integralną część projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia, [...] sierpnia 1997r., nie jest zgodny z załącznikiem graficznym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 1997r., z uwagi na fakt, że ta precyzuje lokalizację spornej inwestycji w oddaleniu od granicy działki sąsiedniej. Niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca co do ustaleń ograniczających uprawnienia zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunki zaś i ograniczenia dotyczące zagospodarowania terenu muszą jednoznacznie wynikać z ustaleń dotyczących tego właśnie terenu (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000r., sygn. akt IV S.A. 2071/98), np. z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, (podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek), to wymagań tych nie można pomijać w decyzji o pozwoleniu na budowę. W konkluzji, organ odwoławczy stwierdził, iż weryfikowana decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1997r., dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, a treść tej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 35 ust. 1 pkt lc ustawy - Prawo budowlane z 1994r, oraz § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pozostawienie jej więc w obrocie prawnym godziłoby w podstawową zasadę państwa prawnego, zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997r. i powtórzoną w art. 6 Kpa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli żona zmarłego inwestora, G. K. oraz córki M. C. i H. D. Zaskarżonej decyzji strony ;zarzuciły naruszenie przepisów prawa: - art. 156 § 1 pkt 2 KPA w związku z treścią art. 35 ust 1 pkt 1 c ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (Dz. U. Nr 114 poz. 740 ze zm.) oraz § 12 ust 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46), poprzez nieprawidłową i całkowicie dowolną interpretację ww. przepisów i uznanie, że decyzja rażąco narusza prawo, bez rozważania całokształtu materiału faktycznego sprawy, i pominięcie istotnej okoliczności, tj. zakończenia ponad 7 lat temu inwestycji prowadzonej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz wyrażeniu zgody przez wszystkie osoby, znajdujące się w obrębie "oddziaływania" dobudówki, w tym Pani M.B., - art. 156 § 2 w związku z art. 32 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 8 KPA - dwóch ostatnich przepisów rozumianych jako zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji, w sytuacji, gdy uchylona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a ponowne wszczęcie postępowania o wydanie pozwolenia winno skutkować wydaniem decyzji odpowiadającej decyzji uchylonej Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 2005r., znak: [...] i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie w całości z przyczyn, w niej wskazanych. Podstawową kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1997r. rażąco narusza prawo, czy też nie. Tryb stwierdzenia nieważności, może zostać uruchomiony tylko w ściśle określonych przypadkach, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w ww. przepisie w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto obowiązywanie decyzji, która w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, musi wywoływać skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie rażącego naruszenia prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (zob. wyrok NSA z 18.07.1994 r. III SA 535/94 ONSA 1995, nr 2, poz. 91 oraz wyrok NSA z 10.09.1997 r. III SA 1148/96 LEX nr 33822). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej badaniem. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...], gdyż stwierdził, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja o pozwoleniu na rozbudowę zdaniem organu naruszyła art. 35 ust. 1 pkt 1c prawa budowlanego zgodnie z którym właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej przed wydaniem decyzji obowiązany jest sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ stwierdził, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że ściana projektowanego obiektu została usytuowana bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej. Ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przewidują takiej lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. Organ dalej stwierdził, że projekt zagospodarowania działki, stanowiący integralną część projektu budowlanego nie jest zgodny z załącznikiem graficznym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a to z uwagi, "że ta precyzuje lokalizację spornej inwestycji w oddaleniu od granicy działki sąsiedniej" Dalej organ stwierdza, że "niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca co do ustaleń ograniczających uprawnienia zagospodarowania i zabudowy terenu. Warunki zaś i ograniczenia dotyczące zagospodarowania terenu muszą jednoznacznie wynikać z ustaleń dotyczących tego właśnie terenu (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000r. sygn. IV S.A. 2071/98)". Ponadto decyzja Burmistrza Miasta [...] zdaniem organu II instancji narusza § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ stwierdził, że jeśli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, to wymagań tych nie można pomijać w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych rozważań organ wysnuł wniosek, że projektowana inwestycja nie spełnia warunków przewidzianych przepisami prawa budowlanego w szczególności wspominanych wyżej przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu przesądza to o kwalifikowanej wadzie decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] sierpnia 1997 r. o pozwoleniu na budowę (rażące naruszenie prawa) i jest to oczywista sprzeczność decyzji z treścią przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1c prawa budowlanego oraz § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia Oceniając zgodność pozwolenia na budowę z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przede wszystkim wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i załącznik graficzny tej decyzji nie określają jednoznacznie lokalizacji inwestycji. W decyzji tej zawarte jest zdanie "linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenie graficzne przedstawione są na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji". Natomiast załącznik graficzny tej kwestii nie precyzuje. Zdaniem Sądu rysunek ten nie spełnia standardów kreślenia kartograficznego i geodezyjnego. Należy wręcz uznać, że z tego szkicu nie wynika lokalizacja inwestycji, gdyż zarys planowanej rozbudowy jest naniesiony najprawdopodobniej odręcznie i nie określa sposobu usytuowania inwestycji w sposób niebudzący wątpliwości. Dlatego też stwierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że rysunek ten precyzuje położenie obiektu w oddaleniu od granicy działki nie jest zgodne ze stanem sprawy, gdyż tak skonstruowany rysunek graficzny w sposób jednoznaczny nie pozwala określić przedmiotowej lokalizacji. Z tego względu nie jest możliwym, zdaniem Sądu, jednoznacznie określić, że plan zagospodarowania działki dołączony do decyzji o pozwoleniu na budowę i załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaję ze sobą w sprzeczności. W tym stanie rzeczy, wobec nieprawidłowego załącznika do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie jest ona jednoznacznie niezgodna, w stopniu kwalifikowanym, z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko wyjątkowo, a w sytuacji w której nie można w jednoznaczny sposób stwierdzić, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest niewątpliwie sprzeczna z decyzją warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zastosowanie tego trybu jest wykluczone. Na załączniku graficznym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczono zarys planowanej rozbudowy budynku o pomieszczenie, które nie jest usytuowane na granicy z działką sąsiednią. W decyzji tej nie określono powierzchni planowanej rozbudowy, a podano jedynie, że rozbudowa powinna być zgodna z warunkami wynikającymi z przepisów szczególnych tj. z cytowanego rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r., Nr 10, poz. 46 z późn. zm.). Natomiast zatwierdzony przy decyzji o pozwoleniu na budowę plan zagospodarowania działki precyzuje już położenie rozbudowy. Zgodnie z tym planem rozbudowa zlokalizowana jest na granicy z działką sąsiednią. Tak zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę plan zagospodarowania działki zatem narusza przepisy podniesione w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ale z uwagi na niejednoznaczne i nieprecyzyjne określenie inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie można zarzucić decyzji o pozwoleniu na budowę rażącego naruszenia prawa, gdyż treść decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest jednoznacznie sprzeczna z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – stan prawny na dzień wydania decyzji – dopuszczał usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. W rozpatrywanej sprawie na sąsiedniej działce istniał budynek i z tego powodu planowana inwestycja nie utrudniała zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto inwestor przedłożył zgodę na rozbudowę zarówno właściciela tej działki jak i użytkownika wieczystego. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego interpretację w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym , z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję . Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2 wyroku o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.