II OSK 299/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 786/05 w sprawie ze skargi A. Sp. z o. o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 299 /06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2004r., którą to decyzją odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 27.12.2004 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując wniosek A. Sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 27.12.2004r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 21.08.2003r. w sprawie pozwolenia na budowę stacji paliw w W. przy drodze krajowej Nr [...] - decyzją z dnia [...].02.2004 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27.12.2004 r. Wojewody Łódzkiego stwierdzając w uzasadnieniu, że skarżąca Spółka nie wykazała w sprawie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę na powyższą decyzję stwierdził, iż skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości położonej w odległości 2 km w stosunku do działki, która ma być zabudowana. Okoliczność, że po zrealizowaniu projektowanej inwestycji powstaną dla skarżącego uciążliwości w postaci określonych strat finansowych i spowodują zmniejszenie wielkości zatrudnienia w Spółce "A." jest niewątpliwie naruszeniem interesu faktycznego Spółki, lecz nie godzi to w konkretne uprawnienia tego podmiotu do zagospodarowania jego nieruchomości z racji określonej odległości. Z powyższych względów. Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.270 ze zm.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Sp. z o.o. w Wolbórzu, zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 28 kpa, art. 157 § 2 kpa w związku z §123 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. (Dz. U. Nr 43 poz. 430), art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 roku), jak również art. 417 k.c. (dawniej art. 160 kpa) odmawiającej skarżącej interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę stacji paliw w W. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Okolicznością uzasadniającą rozpoznanie skargi kasacyjnej jest w ocenie strony skarżącej konieczność wykładni postanowień przepisów art. 3 ust. 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 roku) w kontekście postanowień § 123 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 43 poz. 430 z 1999 r.) i rozstrzygnięcia, czy skarżąca Spółka w związku z postanowieniami tych przepisów jest w obszarze oddziaływania obiektu (stacja paliw w W.) i na tej podstawie może być stroną w sprawie postępowania o pozwolenie na budowę tej stacji, oraz czy dyspozycja art. 160 kpa obowiązująca do dnia 1.09.2004 r., a następnie art. 417 Kodeksu Cywilnego, w zakresie dochodzenia odszkodowania, stanowiła interes prawny skarżącego wynikający z przepisów prawa materialnego, legitymujący go do uczestnictwa w postępowaniu, jako stronę. Uzasadniając wniesioną skargę kasacyjną skarżąca wskazała, że dyspozycja § 123 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. jest tym przepisem prawa materialnego, który określa obszar oddziaływania kwestionowanego obiektu i daje skarżącemu prawo ubiegania się o przymiot strony w toczącym się postępowaniu, albowiem nie przestrzeganie tego przepisu godzi w konkretne uprawnienia strony skarżącej poprzez posadowienie stacji paliw w odległości mniejszej niż wymagana 5 km. Ponadto skarżąca wskazywała też na to, iż jej interes prawny został naruszony również przez nieuwzględnienie dyspozycji art. 160 kpa, a aktualnie art. 417 k.c., których postanowienia umożliwiają dochodzenie roszczenia odszkodowawczego m. in. w przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów art. 156 § l kpa. W konkretnej sprawie, jak wynika z odwołań od decyzji organów administracji państwowej ( w aktach sprawy) decyzje były wydawane z rażącym naruszeniem prawa i jako takie winny być unieważnione. Zdaniem strony skarżącej można stwierdzić, że stroną w rozumieniu art. 28 kpa, jest w tym konkretnym przypadku skarżąca, która na podstawie obowiązującego prawa powinna uzyskać konkretne korzyści, polegające na usytuowaniu następnej stacji paliw w odległości nie mniejszej niż 5 km, ze względu na istniejący stan faktyczny i prawny. Przedstawiając powyższe zarzuty kasacji strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i orzeczenia co do istoty sprawy bądź przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz 2) o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trzeba podkreślić, iż aby było możliwe dokonanie oceny merytorycznej decyzji z dnia 21 sierpnia 2003 r., a czego to faktycznie strona skarżąca się domaga, to wcześniej koniecznym jest ustalenie, czy skarżąca Spółka wszczynająca określone postępowania administracyjne ma przymiot strony uprawniający ją do występowania z takimi wnioskami w odniesieniu do konkretnej decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzją kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji jest decyzja odmawiająca Spółce A. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 27 grudnia 2004 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21.08.2003 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji strona skarżąca nie posiada interesu prawnego do wszczęcia przedmiotowego postępowania, co stanowi o zasadności zaskarżonej do tegoż Sądu deczyji. Istotnym dla oceny posiadania przez stronę skarżącą przymiotu strony są zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji okoliczności faktyczne ustalone przez organ w zaskarżonej decyzji, a których strona wnosząca kasację nie kwestionuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości położonej w odległości 2 km w stosunku do działki, która objęta była inwestycją wskazaną w decyzji z dnia 21.08.2003 r., a realizacja tej inwestycji, z uwagi na odległość, nie godzi w konkretne uprawnienia skarżącej do zagospodarowania nieruchomości Spółki. Skoro więc Sąd pierwszej instancji ustalił, że nieruchomość strony skarżącej jest usytuowana poza oddziaływaniem przedmiotowej inwestycji nie może strona skarżąca domagać się przyjęcia innych ustaleń, aniżeli te, których dokonano w zaskarżonym wyroku, a których w kasacji nie zakwestionowano, bowiem nie wskazano uchybienia przepisom prawa procesowego. Konsekwencją tak sformułowanej skargi kasacyjnej, wobec dyspozycji art. 183 § 1 p.p.s.a. jest konieczność przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny za niewadliwe tych ustaleń faktycznych, które wskazano w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., IV S.A. 2520/98, Lex nr 48669, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Tak więc oczywistym winno być, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami występującymi w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej to przedmiot decyzji pierwotnej, krąg tych podmiotów określa. Stronami będą inne podmioty w sprawie np. o wywłaszczenie nieruchomości, inne w pozwoleniu na budowę, a jeszcze inne w sprawie dotyczącej np. zameldowania. Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenie na budowę to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 roku) – dalej zwanej Prawo budowlane - określa katalog podmiotów, które mogą występować w charakterze strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z tym przepisem, przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę posiadają m.in. "właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Z kolei przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego określając obszar oddziaływania obiektu stwierdza, że należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tak więc, aby możliwym było przyjęcie, że nieruchomość strony skarżącej leży w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji strona skarżąca musiałaby wykazać, iż ta inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu Spółki. Na takie okoliczności strona skarżąca nie wskazała. Wbrew wywodom strony skarżącej fakt, iż zgodnie z § 123 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 z 1999 r.) na drodze klasy GP odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km w przypadku obszaru poza terenem zabudowy, czy też 2 km na terenie zabudowy, pozostaje bez wpływu na ocenę przymiotu strony skarżącej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę obiektu, w sytuacji gdy ustalono, że kwestionowany obiekt usytuowany jest poza obszarem oddziaływania na sposób zagospodarowania nieruchomości strony skarżącej. Tak więc dyspozycja § 123 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. nie jest tym przepisem prawa materialnego, który określa obszar oddziaływania kwestionowanego obiektu i daje stronie skarżącej prawo ubiegania się o przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Stwierdzić trzeba, iż oddziaływanie ekonomiczne inwestycji objętej decyzją z dnia 21.08.2003 r. na skarżącą Spółkę nie jest tożsame z oddziaływaniem tejże inwestycji na możliwość zagospodarowania nieruchomości będącej w dyspozycji skarżącej. W żadnym też wypadku, zważywszy na przedmiot sprawy, nie można dopatrzeć się, aby treść art. 417 k.c. (dawniej art. 160 kpa), a więc przepisu którego postanowienia umożliwiają dochodzenie roszczenia odszkodowawczego m. in. w przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 kpa., stanowiła o posiadaniu przymiotu strony przez stronę skarżącą w przedmiotowej sprawie. Nie można w tej sytuacji przyjąć, aby Sąd pierwszej instancji uchybił dyspozycji wskazanym w kasacji normom prawnym. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 28 kpa, art. 157 § 2 kpa w związku z § 123 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. (Dz. U. Nr 43 poz. 430), art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 roku), jak również art. 417 k.c. (dawniej art. 160 kpa) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Tym samym nieuprawnione są wywody strony wnoszącej skargę kasacyjną kwestionujące brak przyznania jej przymiotu strony i podważanie legalności decyzji, którą odmówiono wszczęcia z wniosku Spółki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.