I SA/Wa 407/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska WSA Jolanta Rudnicka Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu I SA/Wa 407/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Miasta T. i [...] Związku [...], Okręgowego Zarządu w T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 1997 r., nr- [...] o zwrocie nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] , o zwrocie na rzecz Gminy Miasta T. zrewaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwróconą nieruchomość oraz o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w T. przy ul.[...] , ul. [...] i ul. [...]. - w pkt 5 w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] , oznaczonej działkami: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2; nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] nr (obręb [...]), stanowiącej własność Gminy Miasta T., we władaniu [...] Związku [...] oraz w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], stanowiącej działki o numerach: [...] o pow. [...] m²; [...] o pow. [...] m2; [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m², będącej własnością Gminy Miasta T., stanowiącej drogę dojazdową do istniejącej zabudowy - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 1997 r. orzeczono o zwrocie na rzecz A. K., K. K., A. M., S. M., B. M. i I. M., tj. spadkobierców po S. K., nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...]. Odmówiono natomiast zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul.[...] , stanowiącej działkę oznaczoną nr [...] o pow. [...] m2, będącą własnością Gminy Miasta T. i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]"w T.; nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako dziatki nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność Gminy Miasta T., będącej w użytkowaniu [...] Związku [...]; oraz nieruchomości położonej w T. przy ul.[...] , oznaczonej jako dziatki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, będącej własnością Gminy Miasta T., stanowiącej drogę dojazdową do istniejącej zabudowy. Jednocześnie w decyzji orzeczono o zwrocie na rzecz Gminy Miasta T. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracaną nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji podano, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 1971 r., stosownie do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, właścicielka S. K. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość. W umowie nie określono celu nabycia nieruchomości. Z obowiązującego w dacie zawarcia umowy planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. wynikało, iż teren ten był przewidziany pod budowę węzła komunikacyjnego oraz Przedsiębiorstwa "[...]". Natomiast zgodnie z obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji planem zagospodarowania przestrzennego miasta T. grunty przeznaczone były pod trasę "[...]", węzeł komunikacyjny oraz częściowo pod Ośrodek [...] [...]. Przy orzekaniu o zwrocie nieruchomości położonej przy ul. [...] uwzględniono fakt, że nieruchomość stanowiła własność Gminy Miasta T. i nie była objęta decyzjami o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ani pozwoleniami na budowę, jak również nie ustanowiono w stosunku do niej tytułów prawnych uzasadniających odmowę zwrotu. Pozostałe natomiast działki, w ocenie organu orzekającego, nie kwalifikowały się do zwrotu, gdyż działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste i nie pozostawała we władaniu Gminy, działki nr [...], nr[...], nr [...], nr [...] zostały przekazane [...] Związkowi [...] protokołem wprowadzającym na grunt spisanym w dniu 3 maja 1982 r. pomiędzy [...] Związkiem [...] w T. i Zarządem Gospodarki [...] w T., natomiast na działkach nr[...], nr [...], nr [...] i nr [...] wybudowano drogę, a więc wykorzystano je na cel na jaki zostały nabyte. W dniu 26 czerwca 1998 r. A. K., działający w imieniu własnym oraz z upoważnienia pozostałych spadkobierców po S. K., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 1997 r., w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonych w T. przy ul. [...], tj. działek o nr[...], nr [...] , nr [...] i nr [...], będących we władaniu [....] Związku [...], podnosząc iż decyzja w pkt 5 została wydana z naruszeniem prawa, gdyż nie było podstaw uzasadniających odmowę zwrotu działek zajętych pod pracownicze ogrody działkowe, ponieważ zostały one przekazane jedynie protokołem wprowadzającym na grunt, a dotychczasowy użytkownik nie wystąpił o uwłaszczenie. W związku z powyższym teren ten nadal stanowi własność Gminy Miasta T. i nie został trwale rozdysponowany, oraz w części dotyczącej nieruchomości położonych przy ul.[...], tj. działek o nr [...], [...], nr [...] i nr [...], będących własnością Gminy Miasta T., a stanowiących drogę dojazdową do istniejącej zabudowy obecnego Urzędu [...], stwierdzając, iż nieruchomości te również powinny zostać zwrócone, gdyż nadal stanowią własność Gminy Miasta T., bowiem nie zostały wykorzystane pod budowę trasy "[...]", jak również nie spełniają roli węzła komunikacyjnego. Wnioskodawca wskazał, że przez blisko trzydzieści lat nie wydano decyzji lokalizacyjnych odnośnie trasy "[...]", bądź też węzła komunikacyjnego. Wobec powyższego, w świetle przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującej w dacie wydania przedmiotowej decyzji nie istniały prawne przeszkody do zwrotu także i tych nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 1997 r. w części objętej pkt 5 decyzji, tj. w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], będącej we władaniu [...] Związku [...] oraz w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul.[...], stanowiącej drogę dojazdową do istniejącej zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożyli Zarząd Miasta T. i [...] Związek [...] [...] Zarząd w T. Rozpatrując odwołanie i całokształt sprawy Minister Infrastruktury wskazał, że stosownie do art. 69 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wywłaszczenie spornych nieruchomości nastąpiło w drodze umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) na mocy umowy z 19 czerwca 1971 r. Organ podniósł, że w przypadku, gdy umowa została zawarta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i nie precyzowała celu nabycia określonej nieruchomości, w postępowaniu o zwrot tej nieruchomości cel ten powinien być ustalony na podstawie innych dowodów. Nie jest bowiem wystarczające ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie nabycia Nieruchomość położona w T. przy ul. [...] stanowiąca własność Gminy Miasta T. została przekazana w użytkowanie [...] Związkowi [...] w T. protokołem wprowadzającym na nieruchomość z dnia 3 maja 1982 r. Na działkach urządzony został Pracowniczy [...] [...] o nazwie "[...]". Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r., Nr 85, poz. 390 ze zm.) na gruntach, które w planie zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie, mogą być zakładane czasowo pracownicze ogrody [...]. Czasowe ogrody zakłada się na okres nie krótszy niż 5 lat. Decyzja o likwidacji czasowego ogrodu [...] powinna być wydana co najmniej na rok przed terminem, na który udzielona została lokalizacja. W przypadku braku decyzji o likwidacji czasowy pracowniczy ogród [...] staje się ogrodem stałym. Z kolei zgodnie z art. 33 ustawy pracownicze ogrody [...] istniejące ponad 10 lat, a nie mające ustalonej lokalizacji, uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy. Natomiast w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1995 r., Nr 99, poz. 486 ze zm.), [...] Związkowi [...] przysługiwało roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 9 września 1995 r.) był użytkownikiem tych gruntów, a ogrody spełniały warunki, o których mowa wart. 10 lub art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Roszczenie to wygasa jeżeli [...] Związek [...] nie złoży stosownego wniosku do dnia 31 grudnia 1996 r. Organ podkreślił, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego nabycie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości przez [...] Związek [...], wobec tego brak było podstaw do odmowy zwrotu tych nieruchomości. Natomiast w odniesieniu do nieruchomości położonych przy ul. [...], będących własnością Gminy Miasta T., stanowiących drogę dojazdową do istniejącej zabudowy obecnego Urzędu [...], organ stwierdził, fakt wybudowania na tej nieruchomości drogi nie stanowi potwierdzenia wykorzystania nieruchomości na cel, na który została nabyta. Dowodem dla uznania, iż działki zostały wykorzystane zgodnie z celem nabycia, może być tylko decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji (pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym) bądź też decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero bowiem taka decyzja konkretyzuje zadania planowe nie tylko co do miejsca, lecz także w określonym czasie. Natomiast samo stwierdzenie, że działki zostały wykorzystane zgodnie z celem wykupu, bez sprecyzowania tego celu jest niedopuszczalne, gdyż cel nabycia winien być jasno określony. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że brak określenia celu nabycia w decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości stanowi naruszenie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a więc w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa istniały podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 1997 r. w kwestii dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] i ul.[....]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie złożyli [...] Związek [...] [...] Zarząd [...] w T. i Gmina Miasta T. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. skarga [...] Związku [...] została odrzucona. Wobec powyższego przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga Gminy Miasta T. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. i umorzenie postępowania. Decyzjom tym zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez nie wykazanie w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa rażącego naruszenia prawa w pkt 5 ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu [...] w T. z dnia [...] maja 1997 r. Wskazał też na nieważność z mocy prawa decyzji ze względu na śmierć strony i pełnomocnika przed wydaniem zaskarżonej decyzji, bez uprzedniego wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stan faktyczny zastany na gruncie w czasie prowadzonego postępowania o zwrot nieruchomości jednoznacznie potwierdził, iż inwestycja związana z budową Przedsiębiorstwa Budownictwa [...] "[...]" została zrealizowana, natomiast działki będące przedmiotem zaskarżonej decyzji, na której wybudowano drogę stanowiły jedyny konieczny dojazd, zapewniający Przedsiębiorstwu łączność komunikacyjną z drogą publiczną (tj. ul.[...]), nieodzowną dla jego prawidłowego funkcjonowania. Niemożność dotarcia do niektórych dokumentów związanych z podstawą powstania Przedsiębiorstwa "[...]" nie wyklucza automatycznie domniemania ich istnienia skoro faktycznie zostało ono wybudowane i przez wiele lat działało. W ocenie Gminy Miasta T., cel nabycia wskazanych działek został realizowany w związku z czym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu [...] w T. z dnia [...] maja 1997 r. w części dotyczącej odmowy ich zwrotu. Zdaniem Gminy, w żadnym z przytoczonych na poparcie swej tezy twierdzeń organu pierwszej jak i drugiej instancji nie wykazano rażącego naruszenia art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie sposób bowiem zgodzić się z argumentem podniesionym przez organy, iż podstawowym dowodem dla uznania wykorzystania działek zgodnie z celem nabycia może być tylko decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, bądź decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Biorąc pod uwagę fakt, iż powołane ustawy uchwalono w znacznym odstępie czasowym od momentu nabycia gruntów zastosowana w tym przypadku kwalifikacja prawna wydaje się niewłaściwa. Odnośnie nieruchomości będących w użytkowaniu [...] Związku [...] skarżący wskazał, że organy pierwszej i drugiej instancji nie udowodniły rażącego naruszenia art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżący podniósł, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie normowała sytuacji osób trzecich, posiadających w dniu wydania decyzji określone prawa do nieruchomości, odnośnie której orzekano o zwrocie. Tak więc organ rozpatrując sprawę i nie mając wyraźnego przepisu regulującego tę kwestię znalazł się w sytuacji, w której musiał podjąć określoną decyzję. Biorąc pod uwagę fakt, iż użytkowanie nieruchomości przez [...] Związek [...] z przeznaczeniem na [....] ogrody jest specyficzną, uregulowaną ustawowo formą władania, a likwidacja ogrodów łączy się nierozerwalnie z problemem ludzkim, organ zadecydował o odmowie zwrotu wskazanych gruntów. Zdaniem skarżącego nie oznacza to jednak, iż rażąco naruszył prawo w sytuacji braku istotnych ze względów społecznych unormowań prawnych. O tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczym, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Ponadto skarżący wskazał, że decyzja Ministra Infrastruktury wydana została w momencie, w którym nie żyła jedna ze stron postępowania, tj. A. K. działający w przedmiotowej sprawie również z upoważnienia spadkobierców S. K.. W związku z powyższym decyzja organu drugiej instancji dotknięta jest wadą powodującą jej nieważności z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. mocodawcy A. K. oraz pozostałe strony postępowania nie poinformowały organu o śmierci A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia postępowania przez organ administracyjny oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Oceniając przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że prowadzone ono było z rażącym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Wadą taką dotknięta jest także zaskarżona decyzja. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu [...]w T. z dnia [...] maja 1997 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości został złożony przez spadkobiercę byłego właściciela (S. K.) - A. K.. A. K. wniosek złożył w imieniu własnym, a także jako pełnomocnik pozostałych spadkobierców po zmarłym właścicielu, tj. w imieniu K. K., A. M., S.M. B. M. i I. M. Wnioskodawca złożył pełnomocnictwo do akt sprawy (k. 24 akt administracyjnych - tom IV). Wobec powyższego, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji organ ten doręczał pisma i decyzję A. K. jako stronie postępowania i jako pełnomocnikowi pozostałych spadkobierców - zgodnie z treścią art. 40 § 2 kpa. A. K. zmarł w dniu [...] października 2002 r.(k. 10 akt sądowych – odpis skrócony aktu zgonu), tj po wniesieniu odwołania przez Zarząd Miasta T od decyzji organu pierwszej instancji. O powyższym fakcie organ drugiej instancji powziął wiadomość w dniu 16 grudnia 2003 r. (data prezentaty organu). W dniu tym poczta zwróciła pismo Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 10 grudnia 2003 r. informujące strony postępowania o niemożności zakończenia postępowania odwoławczego w terminie określonym w art. 35 kpa. Na kopercie przesyłki skierowanej do A. K. widnieje adnotacja poczty: "zwrot do nadawcy, adresat zmarł". Pomimo takiej informacji Minister Infrastruktury wydał w dniu [...] stycznia 2004 r. Decyzję tę organ przesłał na adres A. K., a poczta zwróciła z adnotacją, że adresat zmarł. Wobec powyższego stwierdzić należy, że postępowanie przed organem drugiej instancji prowadzone było w stosunku do nieżyjącej strony postępowania oraz nieżyjącego pełnomocnika reprezentującego strony postępowania, pomimo, że organ w toku postępowania powziął wiadomość o śmierci strony i pełnomocnika. Stanowi to rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 28, 30 § 3, 109 § 1, 131 kpa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec powyższego poza oceną sądu pozostają zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego. Rozstrzygniecie z pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 wyżej powołanej ustawy. :