IV SA/Wa 1194/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zbigniew Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Teatru im. [...] w K. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejęcia mienia na własność Skarbu Państwa - skargę oddala - W dniu [...] lipca 2003r. Teatr im. [...] w K. wystąpił z wnioskiem do Ministra Kultury o wydanie decyzji w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11 poz. 37 z późn. zm.) stwierdzającej, że Skarb Państwa stał się z mocy prawa właścicielem mienia w postaci udziału w nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Minister Kultury pismem z dnia 19 września 2003r. wystosował do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W dniu [...] stycznia 2005r. Minister Kultury wydał decyzję, którą na podstawie art. 105 § 2 kpa postanowił umorzyć postępowanie w sprawie z wniosku Teatru im. [...]w K. o stwierdzenie przejęcia na własność Państwa, na podstawie art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym udziału w wysokości [...] nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Minister Kultury uznał, że mimo iż do niego skierowano wniosek nie jest organem rzeczowo właściwym do wydania decyzji w sprawie, organem właściwym jest Wojewoda [...]. Wprawdzie ustawa z 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym nadawała kompetencje w zakresie orzekania o przejściu na własność państwa bezpośrednio właściwym ministrom, przy czym właściwość rzeczową należało oceniać zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, to jednak analiza kolejnych przepisów w tym zakresie prowadzić musi do wniosku, że kompetencje z zakresu tej ustawy przeniesione zostały w I – instancji do organów szczebla wojewódzkiego. Nastąpiło to rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia. Ustawowe kompetencje ministra właściwego przekazano na szczebel Wojewody (Dz. U. Nr 22 poz.131). Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41 poz. 185) utraciła moc ustawa z 25 stycznia 1958r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5 poz. 16), która zawierała delegację do wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 października 1974r. Wobec utraty mocy prawnej ustawy uprawniającej Radę Ministrów do wydania w/w rozporządzenia, utraciło ono moc prawną. Ustalając dalej organ posiadający kompetencje do załatwienia sprawy, Minister Kultury odwołał się do postanowienia NSA z dnia 21 listopada 1990r. w sprawie sygn. akt IV SA 583/90 /ONSA 1990r. Nr 2-3 poz. 67/, w którym Sąd ten stwierdził, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego uprawnienia do wydania orzekania o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa pozostającego pod zarządem państwowym, a także "innego mienia", o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958r. na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego zostały przeniesione na organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości szczególnej. Ustawa z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego została uchylona z dniem 27 maja 1990r. ustawą z dnia 10 maja 1990r., przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz.191). Na podstawie art. 53 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21 poz. 123). Kompetencje organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości szczególnej przejął Wojewoda, z wyłączeniem sytuacji, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Ponieważ uprawnienia organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości szczególnej do orzekania na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 25 lutego 1958r. nie zostały przekazane innym organom, zatem zadania te pozostały w kompetencji Wojewody. Ustawa z 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej została uchylona z dniem 4 sierpnia 1998r. ustawą z 24 lipca 1998r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 99 poz. 631). Ustawa z 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91 poz. 577) w art. 6 stanowi, że indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Poziomem tym, uznał Minister Kultury, na potrzeby stosowania ustawy nacjonalizacyjnej pozostaje Wojewoda i stwierdził, że Wojewoda [...] jest właściwy do rozpoznania wniosku Teatru im. [...] w K.. Minister Kultury stwierdzając brak swojej właściwości do wydania decyzji w sprawie, uznał, że z uwagi na wszczęcie postępowania przed przekazaniem sprawy do organu właściwego, niezbędne jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Teatr im. [...] w K. wnioskiem z dnia 21 stycznia 2005r. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy przez Ministra Kultury i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i merytoryczne rozpoznanie wniosku Teatru poprzez wydanie decyzji zgodnej z żądaniem i w trybie wskazanym przez wnioskodawcę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie norm postępowania administracyjnego tj. art. 16 kpa, art. 107 kpa i art. 105 kpa oraz naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, iż organem właściwym do orzekania w sprawie jest organ administracji rządowej w województwie. Minister Kultury decyzją z dnia [...] marca 2005r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa po ponownym rozpoznaniu wniosku Teatru im. [...] w K. postanowił utrzymać w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2005r. znak [...] o umorzeniu postępowania, w sprawie o stwierdzenie przejęcia na własność Państwa, na podstawie art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym udziału w wysokości [...] nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Minister Kultury podtrzymał przesłanki, na podstawie których stwierdził swój brak właściwości do rozstrzygania w sprawie i odwołał się w tym zakresie do szczególnego uzasadnienia zawartego w decyzji z dnia [...] stycznia 2005r. Podtrzymał również argumentację dotyczącą zasadności umorzenia postępowania w sprawie. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Teatr im [...] w K. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 65 § 1, art. 105, art. 107, art. 7, art. 10, art. 77 kpa i naruszenie prawa materialnego tj. art. 16 ustawy z 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym oraz art. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji zlekceważył zasadę art. 8,10 i 12 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa i zmierzający do zaniechania doprowadzenia sprawy do merytorycznego zakończenia. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie zawiadomił stron postępowania zgodnie z art. 10 kpa. Załatwienie sprawy pozostaje w sprzeczności z art. 16 kpa, art. 107 kpa oraz art. 16 ustawy nacjonalizacyjnej. W ocenie skarżącego art. 105 kpa nie daje podstaw do przekazania sprawy według właściwości Wojewodzie, a także, że brak jest przepisów wskazujących na przekazanie kompetencji Ministra Kultury określonych w ustawie nacjonalizacyjnej do właściwości organów szczebla wojewódzkiego. Minister Kultury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania Wojewoda [...] pismem z dnia 8 listopada 2005r. przyłączył się do stanowiska skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przepis art. 19 kpa ustanawia zasadę przestrzegania właściwości z urzędu przez organy administracji publicznej. Organy są obowiązane przestrzegać w toku postępowania administracyjnego zarówno właściwości rzeczowej jak i miejscowej art. 20 i 21 kpa. Piśmiennictwo i orzecznictwo wyróżniają ponadto właściwość instancyjną, na podstawie której ustala się miejsce organu administracji publicznej w toku instancji administracyjnych. Również tej właściwości muszą przestrzegać z urzędu organy administracji publicznej w toku postępowania. Sąd Najwyższy w wyroku z 29 maja 1991r., III ARN 17/91, Pip 1992, Nr 3, s.108 stwierdził, że z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właścicieli przez organ w każdym stadium postępowania. Robert Kędziora w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego Wydawnictwa C.H.Beck W-wa 2005r. s.82 wyprowadza stąd obowiązek przestrzegania właściwości przez organ zarówno w postępowaniu I instancji oraz postępowaniu odwoławczym i obejmuje zarówno tryb zwyczajny postępowania administracyjnego, czyli postępowania zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej, jak i tryby nadzwyczajne, uruchamiane w celu weryfikacji decyzji. Przepis art. 20 kpa stanowi, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Przepis ten odsyła więc do przepisów o zakresie działania organu administracji publicznej, czyli do norm ustrojowych ustanawiających zadania realizowane przez organy administracji publicznej. Jednakże same przepisy prawa ustrojowego nie mogą stanowić podstawy do ustalenia właściwości rzeczowej organu (wyrok NSA z 26 września 1994r., I SA2002/03 Wokanda 1995, Nr 1, s.37). Właściwość tę należy ustalać w sprawie o przepisy prawne regulujące kompetencje zawarte w ustawach materialnego prawa administracyjnego, uwzględniając także te przepisy ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej – A. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, s. 170. Sięgając zatem do ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) art. 9 ust 2 przewiduje, że organem właściwym do wydania orzeczenia o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa pozostającego pod zarządem państwowym, a także "innego mienia", o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit.b w/w ustawy jest resortowo właściwy minister. Tak określona właściwość rzeczowa organu obowiązywała do 1 października 1974r., tj. do czasu wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji niższego stopnia (Dz. U. Nr 22, poz.131). Rozporządzenie to na podstawie § 1 pkt 11 lit. b spowodowało przejście kompetencji do orzekania w sprawach regulacji stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym z ministrów na terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości ogólnej. Rozporządzenie to obowiązywało do 1 lipca 1983r. kiedy to weszła w życie ustawa z 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185). Art. 181 pkt.1 ustawy z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego stanowi, że traci moc ustawa z dnia 25 stycznia 1958r. o radach narodowych (Dz. U. 1973, Nr 43,poz.277 t. jedn.), która w art. 99 ust.2 dała Radzie Ministrów delegację do określenia w drodze rozporządzenia, które sprawy należące w myśl ustaw wydanych przed dniem 9 grudnia 1973r. do organów administracji państwowej wyższego stopnia przechodzą do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia. Zapis ten świadczy, że zamierzeniem ustawodawcy było doprowadzenie do decentralizacji uprawnień organów administracji państwowej. Uchylenie ustawy z 25 stycznia 1958r. o radach narodowych i w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 maja 1974r. nie świadczy, że powróciliśmy do systemu centralizacji uprawnień organów administracji państwowej, bo wniosek taki byłby błędny. Przepis prawny raz zamieniony przestał obowiązywać w systemie prawnym. Należy przeanalizować jaki organ przejął kompetencje terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości ogólnej do orzekania w sprawach regulacji stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym po uchyleniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974r. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego zgodnie z art. 138 ust.1 uprawnienia te zostały przeniesione na organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości szczególnej. Taki pogląd został wyrażony również w orzecznictwie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 1990r. IV SA 583/90 (OSNA 1990r., Nr 2-3 poz. 67). Ustawa z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego przestała obowiązywać z dniem 27 maja 1990r. uchylona art. 2 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990r.,Nr 32, poz.191). Następnie zaś, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz.123) według art. 53 ust. 1 tej ustawy dotychczasowe uprawnienia należące do właściwości organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości szczególnej przeszły do właściwości Wojewodów. Ustawa z dnia z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej została uchylona z dniem 1 stycznia 1999r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. 1998r., Nr 91, poz. 577). Według ust. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie, indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Skoro poprzednio był to poziom Wojewody, to nadal należy uznać, że do właściwości Wojewody należy wydawanie decyzji administracyjnych w oparciu o wciąż obowiązującą ustawę z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Zasada wyrażona w art. 19 kpa powoduje, ze organ administracji publicznej w przypadku ustalenia swojej niewłaściwości do załatwienia sprawy zgodnie z art. 65 § 1 kpa powinien przekazać podanie niezwłocznie do organu właściwego w drodze postanowienia na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie ustalenie przez organ swojej niewłaściwości do załatwienia sprawy nastąpiło już po wszczęciu postępowania. W tej sytuacji organ, który wszczął postępowanie w wyniku błędnej oceny przepisów o właściwości, musi zakończyć je decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § kpa. Takie stanowisko wyraża B. Adamiak w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego s. 369. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie (postanowienie NSA z 14 grudnia 2000r. w sprawie II SA 2308/00). Wszczęcie postępowania przez organ niewłaściwy, stanowi przyczynę bezprzedmiotowości, która musi prowadzić do umorzenia postępowania. Na organie tym ciąży jedynie obowiązek zakończenia niewłaściwie wszczętego postępowania przez jego umorzenie i przekazanie wniosku do organu właściwego do jego rozpoznania. Natomiast nie może on wykonywać innych czynności wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego takich jak: ustalenie adresów wszystkich stron postępowania, wynikających z art. 10 kpa, gdyż są to czynności obciążające organ właściwy do rozpoznania sprawy. Z powyższych względów należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzec jak w sentencji.