II OSK 193/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Sędziowie NSA Krystyna Sidor, Małgorzata Stahl (spr.), Protokolant Joanna Gołębiewska, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w Miliczu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Wr 221/05 w sprawie ze skargi Rady Powiatu w Miliczu na zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 marca 2005 r. Nr PN.II.0911-2/142/05 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu w Miliczu M. T. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 r. (III SA/Wr 221/05), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Powiatu w Miliczu na zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 marca 2005 r. nr PN.II.0911-2/142/05 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu w Miliczu M. T, - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Wojewoda Dolnośląski, powołując się na art. 23 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.), uznał, że radny M. T., pełniący funkcję zastępcy dyrektora do spraw lecznictwa w Zespole Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Miliczu, nie może łączyć tych funkcji. W sytuacji gdy doszło do nawiązania przez radnego stosunku pracy, o jakim mowa w art. 23 ust. 1 i 2 u.s.p., to jest to równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu radnego. W tej sytuacji rada Powiatu powinna stwierdzić wygaśnięcie mandatu. Rada takiej uchwały nie podjęła, a jej przewodniczący powiadomił Wojewodę Dolnośląskiego, że radny M. T. nie pełni już funkcji zastępcy dyrektora w Zespole Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Miliczu. Organ nadzoru uznał jednak, że w myśl art. 23 ust. 4 u.s.p. podjęcie zatrudnienia było równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu, a późniejsze zrzeczenie się funkcji nie znosi tego skutku. Po bezskutecznym upływie terminu do podjęcia stosownej uchwały Wojewoda wydał na podstawie art. 85a u.s.p. w dniu 29 marca 2005 r., po poinformowaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatowej w Miliczu – M. T. Rada Powiatu w Miliczu wniosła skargę do Sądu, zarzucając naruszenie art. 23 ust. 2 i art. 85 u.s.p. oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej. W skardze wywodzono, że samodzielny zakład opieki zdrowotnej, przejęty od administracji rządowej, nie jest samorządową jednostką organizacyjną. Ponadto zarzucono niezastosowanie wykładni ścieśniającej, w sytuacji gdy przepisy prawa nakładają obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarządzenie zastępcze ma podstawy prawne, a jego wydanie nastąpiło z zachowaniem zasad proceduralnych. Użyte w art. 23 ust. 2 u.s.p. określenie "powiatowa jednostka organizacyjna" jest pojemne, oderwane od struktury i statusu prawnego jednostki organizacyjnej, od istnienia lub braku osobowości prawnej. Brak zatem podstaw do uznania, że odnosi się ono wyłącznie do jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej. Sąd powołał także przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. oraz art. 6 ust. 1, wywodząc, że powiat samodzielnie określa formy i struktury organizacyjne służące wykonywaniu jego zadań, w tym zadań w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Powiaty mogą tworzyć publiczne zakłady opieki zdrowotnej, które mają status powiatowych jednostek organizacyjnych, o jakich mowa w art. 23 ust.2 u.s.p. Powołano także stanowisko SN zajęte w wyroku z 2 grudnia 2004 r. I PK 81/04, OSNP 2005/14, 210, w którym wprost stwierdzono, że "publiczny z.o.z. jest powiatową jednostką organizacyjną", i w innych orzeczeniach SN oraz NSA. Sąd uznał za niezasadny także zarzut, iż przejęcie przez powiat uprawnień administracji rządowej wobec z.o.z. wyłącza możliwość uznania go za powiatową jednostkę organizacyjną. Rada Powiatu w Miliczu zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Dolnośląskiego, i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przepisu art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym przez przyjęcie, że mandat radnego powiatu milickiego wygasł, ponieważ radnemu powierzono funkcję zastępcy dyrektora w samodzielnym Zespole Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Miliczu. W uzasadnieniu powoływano się na to, że ustawa powiatowa nie definiuje pojęcia powiatowej jednostki organizacyjnej, a z jej przepisów: art. 34 ust. 1, art. 36 ust. 2 oraz 53 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie wynika, że można uznać, że publiczny zakład opieki zdrowotnej jest powiatową osobą prawną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzut skargi kasacyjnej nie jest uzasadniony. Wykładnia pojęcia "powiatowa jednostka organizacyjna" dokonana przez Sąd I instancji jest wnikliwa i merytorycznie zasadna, potwierdza ją orzecznictwo Sądu Najwyższego powołane w uzasadnieniu wyroku. Z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie sposób wyprowadzić wniosku, iż samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie jest powiatową jednostką organizacyjną. Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 23 ust. 2 u.s.p. używa określenia "powiatowa jednostka organizacyjna" w szerokim rozumieniu. Reprezentowanie powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego przez starostę i reprezentowanie samodzielnego z.o.z., to dwie odrębne sprawy i jedno z rozwiązań nie wyklucza drugiego. Odesłanie w art. 36 ust. 2 u.s.p. w sprawach statusu pracowników starostwa i jednostek organizacyjnych powiatu do odrębnej ustawy również nie potwierdza stanowiska zajętego w skardze kasacyjnej, odrębna ustawa bez bliższego określenia to nie tylko ustawa o pracownikach samorządowych. Także przepis art. 53 pkt 1 u.s.p., odnoszący się do trybu prac nad budżetem, nie może być traktowany jako przepis służący do określenia zakresu pojęcia powiatowych jednostek organizacyjnych, tym bardziej że wskazane tam służby, inspekcje i straże to pojęcie dotyczące zespolonej pod zwierzchnictwem starosty administracji rządowej. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia, odwołująca się do przepisów u.s.p., określających zadania powiatu i formy ich realizacji, oraz do przepisów art. 1 i ust. 1 i art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz.408 ze zm.) dotyczących tworzenia z.o.z., jest wykładnią prawidłową i nie można jej określać jako rozszerzającej. Prawidłowość tej wykładni potwierdza bogate orzecznictwo sądowe, przywołane przez Sąd oraz tryb likwidacji i przekształceń z.o.z. w powołanej ustawie. W sytuacji zatem, gdy argumentów uzasadnienia skargi kasacyjnej nie można uznać za zasadne, a prawidłowość interpretacji pojęcia "powiatowej jednostki organizacyjnej", kluczowego dla rozpatrywanej sprawy wygaśnięcia mandatu radnego, dokonanej przez Sąd nie nasuwa zastrzeżeń - skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw. Z uwagi na powyższe, na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.),skargę kasacyjną należało oddalić.