I SA/Wa 2014/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) NSA Cezary Pryca Protokolant Przemysław Żmich po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w E. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zmieniającego oddala skargę. I SA/Wa 2014/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2004 roku r [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 roku Nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] i Nr [...], uchylającymi w trybie art. 155 kpa, decyzje ostateczne Wojewody [...] w sprawie komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy i Miasta T. gruntów pod drogami położonych w T., C., K., N. i P. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzjami z dnia [...] maja 1991 r. Nr [...], [...],[...], [...], [...], [...] i [...], z dnia [...] maja 1991 r. Nr [...], [....] i [...], z dnia [...] maja 1991 r. Nr [...], [...] oraz z dnia [...] maja 1991 r. Nr [...] i Nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę i Miasto T. z mocy prawa, nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa, składającego się ze [...] działek gruntu pod drogami o łącznej pow. [...] ha, zlokalizowanych w obrębach nr [...] i [...] m. T. oraz na terenie gminy T., w obrębach C., K., N. i P. Decyzje te stały się ostateczne. Następnie pismami z dnia [...] kwietnia 2002 r. i z dnia [...] maja 2002 r. Starostwo Powiatowe w E. poinformowało Urząd Miasta i Gminy w T., że w trakcie regulacji stanu prawnego gruntów pod drogami, które obecnie zostały zaliczone do kategorii dróg powiatowych, stwierdzono, że na terenie miasta oraz gminy T. skomunalizowanych zostało szereg działek, które nie stanowią dróg gminnych. W pismach tych wskazano również decyzje komunalizacyjne Wojewody [...], które powinny być - na wniosek Gminy - uchylone w części dotyczącej działek gruntu zajętych pod drogi publiczne. Zarząd Miejski w T. wnioskami z dnia [...] maja 2002 r. i z dnia [...] czerwca 2002 r., a następnie Burmistrz T. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2003 r. wystąpili do Wojewody [...] o uchylenie za zgodą stron, w trybie art. 155 kpa, w/w decyzji ostatecznych Wojewody [...] z dnia [...], [...], [...] i [...] maja 1991 r. w części dotyczącej działek gruntu, które według stanu na dzień 27 maja 1990 r. zajęte były pod ulice i drogi zaliczone wówczas do kategorii dróg wojewódzkich, zlokalizowane na terenie miasta T. oraz w obrębach C., K., N. i P., gminy T. Wojewoda [...] działając w trybie art. 155 kpa, decyzjami z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] i Nr [...], uchylił wyżej wymienione decyzje ostateczne Wojewody [...] w części dotyczącej działek gruntu wchodzących w skład dróg (ulic) zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich, wykazanych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. Nr 35, poz. 179). Decyzje te zostały doręczone Burmistrzowi T., działającemu w imieniu Gminy i Miasta T., będącej stroną pierwotnego postępowania komunalizacyjnego. Prawomocne decyzje przesłano do wiadomości Starosty E. celem wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz do Zarządu Dróg Powiatowych w E. Pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Zarząd Powiatu w E., powołując się na treść art. 28 i 145 § 1 pkt. 4 kpa, wystąpił do Wojewody [...] o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych w/w decyzjami ostatecznymi Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. i z dnia [...] kwietnia 2004 r. Podnosił, że decyzje Wojewody [...] rozstrzygają o przejęciu z mocy prawa na rzecz Powiatu E. nieruchomości szczegółowo opisanych w ich sentencjach. Zatem, decyzje te dotyczą nie tylko interesu prawnego Gminy i Miasta T., ale też interesu prawnego Powiatu E., gdyż przedmiotowe nieruchomości stały się drogami powiatowymi. Z powyższych względów, w myśl art. 28 kpa, Zarząd Powiatu w E. powinien być stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa w sprawie uchylenia decyzji komunalizacyjnych. Po rozpoznaniu tego wniosku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] i Nr [...], uchylającymi w trybie art. 155 kpa, decyzje ostateczne Wojewody [...] w sprawie komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy i Miasta T. gruntów pod drogami, położonych w T., C., K., N. i P. Wojewoda stwierdził, że w świetle art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. W procesie komunalizacji - postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - stroną postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Natomiast możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Dlatego też w niniejszej sprawie, tylko strona postępowania komunalizycyjnego (Skarb Państwa oraz Gmina i Miasto T.), może skutecznie żądać wznowienia postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa w sprawie uchylenia decyzji komunalizacyjnych. Skoro Powiat E. nie był stroną tego postępowania, to brak jest podstaw prawnych do przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu weryfikacyjnym prowadzonym na podstawie art. 149 kpa, a zatem należało odmówić wznowienia postępowania. Zarząd Powiatu w E. złożył odwołanie od w/w decyzji Wojewody [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podtrzymał swoje stanowisko, iż Wojewoda [...] (działając w trybie art. 155 Kpa), decyzjami z dnia [...] marca 2004 r. i z dnia [...] kwietnia 2004 r. rozstrzygnął o przejęciu z mocy prawa, zgodnie z art. 103 ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), na rzecz Powiatu E. nieruchomości, które uprzednio zostały skomunalizowane na rzecz gminy. W związku z tym, powiat powinien być stroną postępowania uchylającego, a zatem przysługuje mu wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2004 roku Nr [...] utrzymała w mocy powyższą decyzję Wojewody [....] z dnia [...] lipca 2004 roku Nr [...]. Komisja podzieliła argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, iż Powiat E. nie mógł być stroną postępowania komunalizycyjnego, a co za tym idzie, również postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa w sprawie uchylenia decyzji komunalizacyjnych, dlatego też nie przysługuje mu prawo żądania wznowienia postępowania uchylającego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zarząd Powiatu w E. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 28 i 155 kpa poprzez błędną ich wykładnię. W odpowiedzi na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, wnosiła o oddalenie skargi i podtrzymała argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Sąd w pełni podzielił argumenty przedstawione przez Wojewodę [...] i Krajową Komisję Uwłaszczeniową w uzasadnieniach ich decyzji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.) komunalizacji z mocy prawa podlega mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego lub należące do przedsiębiorstw dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego. Zatem stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel i właściwa gmina, zaś przedmiotem tego postępowania jest przejście własności konkretnego mienia Skarbu Państwa na rzecz gminy. Komunalizacja dokonywana jest według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Natomiast art. 155 kpa stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie - za zgodą strony - uchylona lub zmieniona, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu i jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tak więc prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art.155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Przedmiotem postępowania uchylającego jest więc decyzja ostateczna i dlatego stroną jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją - nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do uchylenia - gdyż krąg uczestników został ustalony w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Taki pogląd wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 200 r. sygn. akt I SA 1433/99 LEX nr 77607. Ponieważ przedmiotem postępowania uchylającego (art. 155 kpa) były decyzje komunalizacyjne Wojewody [...], dlatego też podmiotem tego postępowania są tylko Skarb Państwa oraz Gmina i Miasto T. - jako strony pierwotnego postępowania komunalizacyjnego. Zgodnie z art. 147 Kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, a z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 tylko na żądanie strony. W rozpatrywanej sprawie tylko strona postępowania komunalizacyjnego może skutecznie żądać wznowienia postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa w sprawie uchylenia decyzji komunalizacyjnych. Skoro Powiat E. nie był stroną tego postępowania, to brak jest podstaw prawnych do przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu weryfikacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 149 kpa, a zatem prawidłowo organy I i II instancji odmówiły wznowienia postępowania. Poza tym, decyzje Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. i z dnia [...] kwietnia 2004 r. - wbrew twierdzeniom Zarządu Powiatu E. - nie rozstrzygają o przejęciu z mocy prawa (zgodnie z art. 103 ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną), na rzecz Powiatu E. nieruchomości, które uprzednio zostały skomunalizowane na rzecz Gminy i Miasta T. Decyzje te dotyczą tylko uchylenia decyzji komunalizacyjnych odnośnie określonych nieruchomości. Fakt, że powyższe nieruchomości, które według stanu na dzień 27 maja 1990 r. zajęte były pod ulice i drogi zaliczone wówczas do kategorii dróg wojewódzkich, z dniem 1 stycznia 1999 r. zostały zaliczone do kategorii dróg powiatowych, nie powoduje nabycia przez Powiat E. prawa własności do tychże nieruchomości. Z powyższych względów, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.