III SA/Wa 2721/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, zwany dalej "Prezesem KRUS", po rozpatrzeniu wniosku D. W. - Skarżącego w rozpatrywanej sprawie, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.u.s.r. odmówił umorzenia odsetek z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od IV kwartału 1996 r. do IV kwartału 1999 r. w wysokości 3301,10 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS wskazał, iż po przeanalizowaniu akt sprawy, w tym opinii Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i przeprowadzeniu wywiadu w miejscu zamieszkania, stwierdził, iż w gospodarstwie Skarżącego brak było zdarzeń losowych mogących być podstawą umorzenia składek, a ponadto sytuacja materialna Skarżącego, w tym dochód z gospodarstwa rolnego i wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia, pozwala na spłatę zadłużenia. Jednocześnie poinformował, że jedyną ulgę, jaką KRUS może zastosować w tym przypadku jest rozłożenie zadłużenia na dogodne raty. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnił, iż gospodarstwo o powierzchni mniejszej niż 2 ha przeliczeniowe przejął od dziadków. Brak maszyn uniemożliwił mu uzyskanie dochodów, ponieważ zmuszony był płacić za usługi rolnicze, a ponadto gleby są V i VI klasy. Wskazał, iż wcześniej nie otrzymywał żadnych upomnień z tytułu niepłacenia składek. Zobowiązał się również, że zaległe składki na ubezpieczenie społeczne rolników zapłaci jednorazowo. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezes KRUS decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wyjaśniając w uzasadnieniu, iż Skarżący nie przedstawił nowych okoliczności i dokumentów, które nie były wcześniej znane i nie byłyby uwzględniane przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie, a miały istotny wpływ na inny niż dotychczas sposób załatwienia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący powtórzył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ponadto podkreślił, iż KRUS dopiero po 10 latach dopatrzył się, że składki nie były opłacane i w tym czasie narosły odsetki. Nadmienił, iż gdyby wcześniej wiedział o zadłużeniu uregulowałby wszystkie należności i nie powstałaby sytuacja, w której odsetki dwukrotnie przewyższają należności z tytułu składek. Wskazał, iż od kilku lat pracuje w [...] i w swoim podaniu o umorzenie odsetek zobowiązał się do jednorazowego uregulowania składek w całości. Taki też warunek początkowo postawił KRUS, jednakże pisemna odpowiedź była negatywna. Podniósł również, iż po otrzymaniu drugiej negatywnej odpowiedzi w sprawie umorzenia odsetek zgodził się na spłatę zadłużenia wraz z odsetkami w ratach w obawie przed naliczaniem następnych odsetek. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie rozłożeniu na raty spłaty należności KRUS przyznał, ze sytuacja materialna w gospodarstwie Skarżącego jest trudna. Taka też sytuacja była przedstawiana przez niego we wnioskach o umorzenie odsetek. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS, domagając się oddalenia skargi, wskazał m.in., iż Skarżący prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 6,38 ha i osiąga również dochody z tytułu zatrudnienia w [...] w wysokości 1838,12 zł. Prowadzone przez niego gospodarstwo rolne wymaga nakładów inwestycyjnych, jednak istnieją możliwości uzyskiwania z niego dochodów. Następnie Prezes KRUS powołał się na treść art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. stwierdzając, iż w sytuacji Skarżącego nie zachodzą przyczyny, które w świetle powyższego przepisu pozwalałyby na umorzenie należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przytoczony przepis stwarza podstawę prawną do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie podnosi zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocenie Sądu została poddana decyzja odmawiająca umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Ponadto w ust. 2 cyt. artykułu wprowadzono możliwość umorzenia należności z tytułu składek przez organ działający z urzędu, jeżeli w sprawie zachodzi jedna ze wskazanych w treści tego przepisu przesłanek nieściągalności należności. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności z tytułu składek, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., ma formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS nie tylko zgodnie z art. 59 ust. 3 u.u.s.r. kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tej ustawy. Przywołane w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ "może" uwzględnić wniosek umorzeniowy, wskazuje, iż decyzja Prezesa KRUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 powoływanego przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy również wskazać, iż warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji, jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Organ administracji jest zatem zobowiązany, między innymi do podporządkowania się regułom prawa procesowego, które przewidują cały ciąg czynności, jakie należy podjąć od chwili wszczęcia postępowania w sprawie do chwili rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji stosując prawo procesowe winny przestrzegać wszelkich wynikających z niego zasad i reguł prowadzenia postępowania. Powinny więc także respektować, wynikającą z art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy uznać, iż zarówno decyzja wydana w pierwszej, jak i w drugiej instancji nie zawiera prawidłowego uzasadnienia. Wprawdzie, jak wynika z akt sprawy, prowadzone było postępowanie dowodowe w zakresie dotyczącym ustalenia stanu majątkowego Skarżącego, polegające, m.in. na ustaleniu wysokości zarobków Skarżącego, przeprowadzeniu wizytacji w jego gospodarstwie, czy też wreszcie zasięgnięciu informacji na jego temat w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej, ale nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia w wydanych decyzjach. W sytuacji, gdy organ w decyzji nie wskazuje podstaw faktycznych oraz potwierdzających je dowodów, adresat decyzji, a także Sąd w toku sądowej kontroli decyzji nie są w stanie ocenić czy działanie organu w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, było zgodne z prawem. Uzasadnienia obu decyzji są lakoniczne. W decyzji wydanej w pierwszej instancji organ stwierdził jedynie, iż w gospodarstwie Skarżącego brak było zdarzeń losowych mogących być podstawą do umorzenia, a ponadto jego sytuacja materialna pozwala na spłatę zadłużenia. Natomiast w drugiej instancji, Prezes KRUS wyjaśnił tylko, że Skarżący nie przedstawił nowych okoliczności i dokumentów, które nie byłyby wcześniej znane, a miały istotny wpływ na inny niż dotychczas sposób załatwienia sprawy. Taki sposób uzasadniania rozstrzygnięcia stanowi to nie tylko naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale również wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach, wynikającego z konstrukcji przepisów uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, po rozważeniu kryteriów wskazanych w art. 41a pkt 1 u.u.s.r., należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów wskazywanych przez Skarżącego oraz zawierać omówienie powodów, którymi kierował się organ odmawiając umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek. Przedstawienie w nieco szerszym zakresie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia, czyli wyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ odmawiając umorzenia, dopiero w odpowiedzi na skargę było działaniem spóźnionym. Argumenty i uzasadnienie, które podane zostały w odpowiedzi na skargę nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego, którego prawidłowość podlegała ocenie Sądu, a odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie decyzji. Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego uchybiono treści art. 10 k.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. W rozpatrywanej sprawie Skarżącemu nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, nie zapewniono mu także możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że naruszony został przepis art. 10 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.