VII SA/Wa 600/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak, Asesor WSA Anna Tarnowska – Mieliwodzka, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004r., działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z 2000r. ze zm.) stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004r. zmieniającą za zgodą stron decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2001r. udzielającą M. G. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...], [...] w miejscowości K[. W wyniku dokonanej analizy akt sprawy organ I instancji ustalił, iż w dacie wydania decyzji przez Starostę [...] tj, w dniu [...] czerwca 2004r. obowiązywała decyzja Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] października 2003r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr ewid. [...]. Organ wydający decyzję w sprawie pozwolenia na budowę zobowiązany był sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami tej decyzji. W opinii Wojewody [...], kontrolowana decyzja rażąco naruszyła art. 34 ust 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Burmistrz [...] bowiem w pkt 2 powołanej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2003r ustalił, że: "dopuszcza się rozbudowę istniejących budynków o użytkowe poddasze", zaś organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. zatwierdził projekt budowlany, który przewiduje nadbudowę istniejącego budynku o dwie kondygnacje, w tym o poddasze użytkowe co było niezgodne z wymaganiami określonymi w ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji pozwoliło ustalić ponadto, iż orzeczenie Starosty [...] jest niezgodne również z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę dotyczyło budynku garażowo-gospodarczego, który miał być realizowany na dwóch działkach budowlanych tj. działce nr ewid. [...] i na działce nr ewid. [...]. Z opisu technicznego projektu budowlanego wynika natomiast, że budynek ten został wykonany na działce nr ewid [...], a zatem w odstępstwie od ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Biorąc pod uwagę, że projekt zagospodarowania działki o nr ew. [...] został sporządzony na mapie zasadniczej aktualnej na dzień [...] czerwca 2001r. oraz ze względu na istniejący stan wynikający z aktualnej mapy sytuacyjno wysokościowej organ I instancji stwierdził, że sporny budynek został zrealizowany i miał być nadbudowany na obydwu działkach. Naruszony również został przepis art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego z uwagi na zatwierdzenie projektu budowlanego nie spełniającego wymagań określonych w tym przepisie i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W projekcie architektoniczno-budowlanym brak jest m.in. założeń przyjętych do obliczeń konstrukcji oraz oceny technicznej, która jest wymagana w przypadku projektowania nadbudowy. Do projektu nie dołączono również oświadczeń projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz dokumentu potwierdzającego, że osoby te posiadają wymagane uprawnienia budowlane . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2005r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. G. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2004r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Sporny budynek został bowiem wybudowany tylko na działce o nr [...] z wyraźnym odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2001r., które obejmowało dwie działki o numerach [...] oraz [...] przy czym na odstępstwo to nie uzyskano uprzednio decyzji zmieniającej pozwolenie, wymaganej powołanym przepisem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto organ II instancji podtrzymał argumentację organu wojewódzkiego co do naruszenia art. 33 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, iż nie podziela stanowiska organu I instancji wyrażonego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2004r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 34 ust 1 Prawa budowlanego stanowiącym, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego dokonano błędnych ustaleń, które wadliwie odniesiono do stanu faktycznego, a nie do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2001r. Uznać zatem należy, że rozstrzygnięcie zmieniające z dnia [...] czerwca 2004r. jest zgodne z zatwierdzonymi warunkami zabudowy. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż " nieprawdziwe jest stwierdzenie Wojewody [...]" o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie z urzędu. Ponadto chybiona jest argumentacja organu odwoławczego, iż pozwolenie na budowę dotyczy działki nr [...] podczas gdy pozwolenie z dnia [...] listopada 2001r. dotyczyło działek o nr [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Na wstępie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. W przypadku, gdy decyzja administracyjna, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych, zobligowany jest do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w w/w przepisie, w pkt 2 wskazane jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zachodzi ono w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy (zob. wyrok NSA, II SA 1726/00, LEX nr 51233). W opinii składu orzekającego, organy administracji w niniejszej sprawie prawidłowo oceniły, że weryfikowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja naruszyła rażąco art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z jego brzmieniem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedyne po zyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przyjąć można, że "istotnym odstąpieniem" od zatwierdzonego projektu budowlanego, będzie takie odstąpienie, które spowoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, jego usytuowania oraz zmianę warunków określonych w art. 5 ww. ustawy. Na gruncie rozpatrywanej sprawy zaznaczyć trzeba, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2001r. zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...], [...], natomiast decyzją tegoż organu z dnia [...] czerwca 2004r. zmieniono decyzję z dnia [...] listopada 2001r. i zatwierdzono przedstawiony aneks do projektu budowlanego obejmujący "nadbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nad garażami w budowie". Wskazać należy, iż kwestia oceny "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do samodzielnej oceny przesłanek zastosowania przepisu art. 36a ust 1, a w szczególności do oceny czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednakże uznanie administracyjne nie może być utożsamiane z pełną swobodą decydowania i nie może oznaczać swobody w zakresie interpretowania tych przepisów, które określają warunki uzyskania zmiany pozwolenia na budowę. Wybór dokonany przez organ administracji musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Przy czym uznanie administracyjne nie jest wyłączone spod kontroli sądu administracyjnego, która to sprowadza się do badania czy nie naruszono przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także czy dokonane ustalenia mieszczą się w granicach wyznaczonych przez prawo. Inwestycja określona w powołanym aneksie do pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2001r. zmienia całkowicie i jakościowo istniejący obiekt budowlany. Planowane roboty budowlane polegające na wykonaniu faktycznie nowego obiektu skutkują powstaniem fizycznie nowej substancji budowlanej. Przyjęcie takiej interpretacji omawianego przepisu Prawa budowlanego dokonanej przez organ administracji prowadziłoby do zatwierdzenia każdej nowej inwestycji, co tylko pozornie nie sprzeciwia się ustawie, a w rzeczywistości zmierza do realizacji całkowicie innego celu niż ten określony w pierwotnym zamierzeniu inwestycyjnym. W opinii Sądu ratio lgis omawianego art. 36 a ww. ustawy wskazuje jednoznacznie, że został on wprowadzony jedynie w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego przez konieczność uzyskiwania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przez inwestorów dokonujących istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Jest oczywiste, że inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.)