II SA/Łd 730/05

Dnia 22 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie utrzymania drogi 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] ([...]); 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Z. R. kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie wszczętej na wniosek Z. R., dotyczącej przejezdności drogi gminnej między miejscowościami P. a N., zlokalizowanej na terenie Gminy D. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w toku przeprowadzonych w dniu 28.lipca 2004r. oględzin ustalono, że sporna droga "obecnie jest przejezdna (...), co jest efektem przeprowadzonych przez Urząd Gminy prac remontowych, a jej stan techniczny określono jako zadowalający." Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył Z. R., wnosząc o jego uchylenie i powtórne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, iż stan drogi uniemożliwia komunikację z terenu jego gospodarstwa do P., przez co nie ma możliwości odstawiania płodów rolnych ani ewentualnego zapewnienia dojazdu służbom ratowniczym. Wskazał, iż przyczyną fatalnego stanu drogi jest niewłaściwie wybudowany wodociąg gminny "środkiem i przy koronie drogi". W tym zakresie natomiast organ nadzoru budowlanego I instancji nie poczynił żadnych ustaleń. Decyzją Nr [...] z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., w oparciu o treść art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż przedmiotem postępowania w badanej sprawie jest prawidłowe użytkowanie obiektu budowlanego (drogi gminnej), zatem postępowanie organu nadzoru budowlanego nie może być ograniczone tylko do kwestii przejezdności drogi, lecz winno obejmować wyjaśnienie prawidłowości użytkowania tej drogi, w świetle wymogów określonych art. 62 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji powinien zatem zwrócić się do właściciela bądź zarządcy drogi o przedłożenie dokumentów, o których mowa w tymże przepisie. Na ich podstawie natomiast, zdaniem organu odwoławczego, możliwe będzie wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia w sprawie. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego powtórnie umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej przejezdności oraz prawidłowości użytkowania drogi między miejscowościami P. a N., zlokalizowanej na terenie gminy D. W uzasadnieniu podniósł, iż przedmiotowa droga posiada status drogi wewnętrznej dojazdowej oraz jej stan techniczny jest zadowalający. Budowa drogi wewnętrznej, zdaniem organu I instancji, w "swej istocie jest formą utwardzenia gruntu". To natomiast nie stanowi robót budowlanych, a tym samym nie podlega przepisom ustawy "Prawo budowlane", ponieważ w wyniku takich działań nie powstaje obiekt budowlany. Nie ma zatem podstaw prawnych, by wymagać od właściciela drogi prowadzenia książki obiektu na należący do Gminy teren, pełniący funkcję dojazdu do zabudowań Z. R. Odwołanie od wskazanej decyzji powtórnie złożył Z. R. Zakwestionował ustalenia organu I instancji tak co do charakteru drogi, jak i co do jej stanu technicznego. Podniósł, iż sporna droga ma charakter drogi gminnej, posiadała nawierzchnię z żużla wielkopiecowego (rudy), kamienia szlakowego i żwiru. Została ona zniszczona podczas robót budowlanych polegających na budowie wodociągu, zaś inwestor nie przywrócił drogi do stanu poprzedniego. Podniósł, iż droga nadal jest nieprzejezdna, co utrudnia komunikację pomiędzy jego gospodarstwem a wsią P. Decyzją Nr [...] z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie dowiodło w sposób niebudzący wątpliwości, iż stan techniczny spornej drogi jest dobry. Z tego też powodu, rozpatrując złożone odwołanie organ II instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, dokonując w dniu 3.czerwca 2005r. oględzin spornej drogi. W trakcie oględzin stwierdzono, że przedmiotowa droga zlokalizowana jest pomiędzy wsią P. (przez wieś N.) do wsi B. Droga ta stanowi dojazd do gospodarstwa Z. R. oraz do pól uprawnych. Jest to droga gruntowa o szerokości jezdni 4,0 m. Została ona wyremontowana przez zarządcę drogi. Do naprawy jezdni użyto kamienia polnego i pospółki (produkt powstały z pomieszania piasku i żwiru), zaś jezdnia jest obecnie w zadawalającym stanie technicznym, pozostając przejezdną na całym odcinku. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowa droga należy do kategorii dróg oznaczonych symbolem "D", stosownie do § 4 ust. 1 "Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie" Zgodnie natomiast z § 15 ust. 1 w/w rozporządzenia, szerokość pasa jezdni, dróg jednopasmowych oznaczonych symbolem "D" winna wynosić co najmniej 3,00 -3,50 m, zaś dróg dwupasmowych 2,50 - 2,75 m. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., przedmiotowa droga spełnia wymogi określone w w/w rozporządzeniu, przewidziane dla kategorii dróg, oznaczonych symbolem "D". Odnosząc się natomiast do podniesionego przez skarżącego zarzutu, iż droga wspomniana jest drogą gminną, organ odwoławczy wskazał, że kwestie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych reguluje "ustawa z dnia 21.03.1998r. o drogach publicznych". Zaliczenie drogi do danej kategorii dróg następuje w formie przewidzianej prawem tj. w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zaciągnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zatem o tym, czy dana droga jest drogą publiczną (także drogą gminną), stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z powyższych elementów stanowi zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. Kwestia wspomniana nie ma wszakże znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, dotyczącej stanu technicznego drogi. Ponieważ zaś sporna droga spełnia wymogi techniczne, przewidziane dla kategorii dróg dojazdowych i jest w odpowiednim stanie technicznym oraz przejezdna, brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania administracyjnego, dotyczącego jej stanu technicznego. Z tej zaś przyczyny, umorzenie postępowania administracyjnego jest, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., zasadne. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył Z. R. wnosząc o jego uchylenie. Powtórnie wskazał na nieprzejezdność drogi i jej fatalny stan techniczny. Podniósł, iż zaskarżona decyzja wydana została przed upływem wyznaczonego mu terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym, zaś przeprowadzone przez organ odwoławczy oględziny uznał za wadliwe, wobec tego, że "miejsce spotkania" wyznaczono na parkingu przed Urzędem Gminy "a nie w miejscu istniejącego stanu faktycznego". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia stanowiska, zawartego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Przede wszystkim wskazać należy, iż zaskarżona decyzja wydana została przed upływem wyznaczonego stronom terminu do wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów w trybie art. 81 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.). W skierowanym do skarżącego oraz uczestnika postępowania zawiadomieniu termin ten określony został bowiem na dzień 17.czerwca 2005r., podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została w dniu 15.czewrca 2005r. Już z tego tylko powodu uznać należy, iż orzeczenie organu II instancji dotknięte jest uchybieniem skutkującym jego uchyleniem, z uwagi na naruszenie gwarancji procesowej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art.10 k.p.a.), zwłaszcza że organ odwoławczy przeprowadził własne postępowanie dowodowe, w oparciu o które rozstrzygnął przedmiotową sprawę. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.stycznia 2002r., sygn.akt V SA 1227/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 109326, wyrok sądu antymonopolowego z dnia 18.lutego 2002r., sygn.akt XVII Ame 54/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 56185). Niezależnie od tego wskazać należy, iż postępowanie dowodowe w badanej sprawie przeprowadzone zostało przez organy z naruszeniem art.7 i 77 § 1 k.p.a. Przede wszystkim trudno ustalić, jaki istotnie jest status prawny oraz stan techniczny drogi prowadzącej z miejscowości P. do miejscowości N. "Wykaz dróg gminnych na terenie Gminy D.", stanowiący załącznik do uchwały Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] nie pozwala na jednoznaczne przesądzenie tej kwestii, w sytuacji gdy opisany w tymże załączniku przebieg dwunastu dróg, z uwagi na stopień uogólnienia, uniemożliwia umiejscowienie ich na mapie. Po wtóre nie jest jasne, czy umieszczone w wykazie drogi są jedynymi o tej randze w Gminie D. Załączony do odwołania skarżącego wyciąg z protokołu posiedzenia Zarządu Gminy D. z dnia [...] sugeruje natomiast, iż sporna droga posiada status drogi gminnej. Nawet gdyby wszakże droga wspomniana była jedynie drogą wewnętrzną, nie oznacza to automatycznie, iż przestaje być budowlą w rozumieniu art.3 pkt 3 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) (jak chce organ I instancji), która winna być utrzymywana i użytkowana, zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał zaś na dokonaną przez organ odwoławczy ocenę, iż stan techniczny spornej drogi jest "zadowalający". Żadne z przeprowadzonych oględzin nie zawierają niezbędnych opisów ani np. dokumentacji fotograficznej, przeczącej informacjom i dowodom przedstawionym przez skarżącego co do złego stanu technicznego drogi oraz jej nieprzejezdności (vide: dokumentacja fotograficzna na k.1-4 akt administracyjnych). Protokoły oględzin sprowadzają się w istocie jedynie do zanotowania oświadczeń obecnych stron (protokoły sporządzone w organie I instancji) i ewentualnie dokonania pomiaru szerokości drogi (protokół organu II instancji), co uniemożliwia rzeczywistą ocenę jej stanu technicznego. Umknęła również organom podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż droga uległa dewastacji na skutek nienależytego wykonania inwestycji budowlanej (wodociągu) przez Gminę D. Kwestia ta nie pozostaje zaś bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem co do zasady obowiązkiem inwestora jest przywrócić pas drogowy do poprzedniego stanu użyteczności po zakończeniu inwestycji (art. 40 ust. 15 ustawy z dnia 21.marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. Nr 204 z 2004r., poz.2086 ze zm.). Jest rzeczą notoryjnie znaną, iż stan techniczny większości dróg (publicznych) w Polsce daleki jest od "zadowalającego". Równie oczywisty, choć i dramatyczny jest fakt, że ograniczona ilość środków finansowych, którymi dysponują zarządcy dróg, uniemożliwia utrzymanie ich w sposób należyty. Tym niemniej, przepisy ustawy Prawo budowlane nakładają na właścicieli lub też zarządców obiektów budowlanych określone obowiązki, których egzekwowanie należy do organów nadzoru budowlanego. Czynienie z tychże obowiązków fikcji nie może być usprawiedliwiane względami natury finansowej. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z uwagi na charakter prawny uchylonego rozstrzygnięcia, brak było natomiast podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, trybie art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono zaś od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, w wysokości równiej uiszczonemu wpisowi sądowemu.