I SA/Wa 143/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędzia WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Przemysław Żmich po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania o podział nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] września 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. K. i H. K. od decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta G. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w sprawie podziału działki nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podało, że decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Burmistrz Miasta G. po rozpatrzeniu wniosku W. K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości zabudowanej położonej w G. przy Alei [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha, uregulowaną w KW nr [...], na działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha - zgodnie z mapą projektu podziału. W dniu 7 września 2004 r. do Burmistrza Miasta G. wpłynął wniosek J. K. i H. K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta G. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...], i o jej uchylenie. Burmistrz Miasta G. decyzją z dnia [...] września 2004 r. odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, twierdząc, że decyzją zatwierdzającą podział dokonano podziału działki, która stanowiła własność W. K. a wniosek o wznowienie postępowania złożyli współwłaściciele przyległych nieruchomości o nr [...] i [...]. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stroną postępowania o podział nieruchomości jest jej właściciel lub użytkownik wieczysty, a zatem właściciele sąsiednich działek nie mają przymiotu strony w postępowaniu o podział. Od decyzji tej J. K. i H. K. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i nakazania Burmistrzowi Miasta G. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie podziału działki nr [...]. Twierdzili, że W. K. nie uzyskał zgody pozostałych współwłaścicieli działki [...] na usytuowanie dojazdu do nowopowstałej działki [...], do której dojazd powinien odbywać się po działce [...], która zgodnie z podziałem pierwotnym na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. stanowiła drogę dojazdową do działki [...], będącej przedmiotem podziału w decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2002 r. Z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wynika, że stan prawny nieruchomości w dniu podejmowania ostatecznej decyzji o podziale wynikał z "Informacji z rejestru gruntów" sporządzonej na dzień [...] listopada 2001 r., zgodnie z którą działka o nr ewid. [...] o pow. [...] ha, uregulowana w księdze wieczystej KW [...] stanowiła wyłączną własność W. K.. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko podmiotom dysponującym tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości przysługuje prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział danej nieruchomości, a zatem W. K. legitymując się tytułem własności działki o nr [...] mógł skutecznie wystąpić z wnioskiem o jej podział. Działka ta przed jej podziałem nie była obciążona żadnym prawem na rzecz innych osób. W dniu podejmowania decyzji działka o nr [...] stanowiła współwłasność w ¼ części C. K., J. K., S. K. i W. K.. W dniu składania wniosku o wznowienie postępowania przez odwołujących nieruchomość ta pozostawała we współwłasności H. K. (udz. 1/12), J. K. (udz. 1/12), C. K. (udz. ¼), J. K. (udz. ¼), J. K. (udz. 1/12) i W. K. (udz. ¼). Poprzez zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości nr [...] powstały dwie działki w głębi w stosunku do ulicy Aleja [...]. Stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem". Dla nowopowstałej działki nr [...] zapewniony jest dostęp do drogi publicznej poprzez działkę o nr [...] (drogę wewnętrzną), natomiast dla działki nr [...] możliwy jest dostęp poprzez działkę nr [...]. W sytuacji, gdy podział zakłada powstanie działki położonej poza bezpośrednim dostępem do drogi publicznej, a taką jest aktualnie działka o nr [...], zastosowanie ma art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dopuszcza zatwierdzenie podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności gruntowej przy zbywaniu tej działki. Ustanowienie służebności gruntowej, która jest prawem rzeczowym ograniczonym, pozostaje poza kompetencją organów administracji publicznej. Zdaniem organu, stosownie do art. 145 § 1 kpa, wznowienia postępowania podziałowego może się domagać tylko strona tego postępowania, czyli właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. K., domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia [...] września 2004 r. Skarżący podniósł, że decyzja Burmistrza Miasta G. została wydana z rażącym naruszeniem art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce gruntami. Zdaniem skarżącego, podział nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej nie był możliwy bez ustanowienia w decyzji zatwierdzającej podział działki [...] warunku ustanowienia służebności, o której mowa w art. 93 ust. 3 ww. ustawy. Ponadto skarżący twierdzi, że jako współwłaściciel działki, po której miałaby przebiegać ewentualna służebność drogi wewnętrznej, nie godzi się na to, oraz ma interes prawny, by decyzja naruszająca w sposób rażący prawo została wycofana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta G. z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie podziału działki nr [...], będącej własnością W. K.. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku J. K. i H. K. - współwłaścicieli przyległych nieruchomości nr [...] i [...]. Wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym, dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 145 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o wznowienie decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych w art. 145 § 1 kpa, i organ nie jest władny rozpatrywać sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym. Stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Jeśli zatem podział nieruchomości zakłada powstanie działek bez dostępu do drogi publicznej, to najpierw należy zbadać możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej działem. A jeśli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., to stosownie do art. 99 tej ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Oznacza to, że zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości dokonuje się z równoczesnym zobowiązaniem właściciela lub użytkownika wieczystego do ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia działek niemających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (w: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz. Jan Szachułowicz, Małgorzta Krassowska, Anna Łukaszewska; wydanie 3, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, str. 254 – 261, 281 – 282). Ze znajdującej się w aktach administracyjnych mapy obejmującej wstępny projekt podziału działki nr [...] na działki o numerach [...] i [...] (k. [...]) oraz z decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia [...] lutego 2002 r. (k. [...]) wynika, że żadna z działek powstałych w wyniku podziału nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a decyzja zatwierdzająca podział nie zobowiązuje właściciela do ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia tych działek. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. organ uznał, że wydzielona działka nr [...] ma zapewniony dojazd do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] (droga dojazdowa), której jednym ze współwłaścicieli jest właściciel dzielonej działki W. K., natomiast dojazd do działki [...] będzie odbywał się poprzez działkę nr [...], której również jednym ze współwłaścicieli jest W. K.. To stwierdzenie organu nie zostało poparte żadnym materiałem dowodowym, a w szczególności w sprawie tej nie wypowiedzieli współwłaściciele działek sąsiednich, przez które, zdaniem organu, będzie odbywał się dojazd z wydzielonych działek do drogi publicznej. Osoby te nie wypowiedziały się w sprawie, ani nie były zawiadomione o toczącym się postępowaniu administracyjnym, które dotyczyło również ich własności (współwłasności). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interes prawny, o którym stanowi art. 28 kpa, to interes chroniony przez normy prawa – w niniejszej sprawie o prawie własności właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości sąsiednich organ decydował bez ich udziału w sprawie. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.