II SA/Po 220/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant sekr. sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi R.G. i Z.G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie; oddala skargę /-/ M.Górecka /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016), art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 718) oraz art. 123 kpa, nakazał inwestorom R. i Z. G. wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budynku magazynu sprzętu drobiarskiego i pasz na terenie działki nr ewidencyjny [...] i [...], przy ul. [...] w W. Ponadto zobowiązał inwestorów, aby w terminie 30 dni przedłożyli zaświadczenie o zgodności realizowanego budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W motywach powyższego postanowienia wyjaśniono, iż wymieniony powyżej budynek sprzętu drobiarskiego i pasz został wybudowany w latach 1995-1996. Natomiast pozwolenie na budowę tego obiektu zostało wydane w dniu [...] października 1996r.. W tych okolicznościach złamany został przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż "roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Przedmiotowy obiekt należało więc uznać za samowolę budowlaną. Stosownie do przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 718) do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia – wszczętych przed wejściem w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosować należy art. 48 prawa budowlanego, w jego obowiązującym obecnie brzmieniu, który nakazuje, przy spełnieniu wymienionych w nim przesłanek, wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych bez względu na ich stopień zaawansowania, a także wówczas, gdy prace zostały już zakończone, bowiem z prawnego punktu widzenia budowa trwa do chwili uzyskania prawa użytkowania obiektu. Taki przypadek zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Inwestorzy wnieśli na powyższe postanowienie zażalenie, w którym zarzucili organowi I instancji, iż wydany nakaz wstrzymania robót budowlanych jest bezprzedmiotowy, gdyż budynek jest budową zakończoną. Podnieśli także, iż organ zastosował niewłaściwe przepisy. Powołując przepis art. 103 ustawy Prawo budowlane oraz wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2003r. sygn. akt II SA/Po 4757-4758/01, zarzucili, że w sprawie należało zastosować art. 49 i 58 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane. Z okoliczności sprawy wynikało bowiem, że upłynęło 5 lat od zakończenia budowy i taki argument legł u podstaw wyroku NSA z 28 sierpnia 2003r.uchylającego decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Skarżący dodali także, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zostały złożone 4 egzemplarze dokumentacji technicznej dotyczące budynku wraz ze wszystkimi opiniami i uzgodnieniami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 123 § 1 i 2 oraz art. 134 w związku z art. 144 kpa stwierdził, że zażalenie R.i Z.G. jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postanowienie organu I instancji zostało wydane w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, w których nie przewiduje się możliwości wniesienia zażalenia na wydane na ich podstawie rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 142 kpa postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Powyższe wyklucza zatem możliwość merytorycznego rozpatrzenia zarzutów podniesionych w złożonym zażaleniu. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. i Z. G. W jej uzasadnieniu powołali argumenty zawarte w uzasadnieniu zażalenia dodając, że nie są w stanie ponieść opłat legalizacyjnych ze względu na trudną sytuację materialną. Podnieśli, że w 1996r. zapłacili karę za nielegalną budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Powołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnił, że kwestia opłaty legalizacyjnej i jej wielkość nie były przedmiotem rozpatrywania przez organy budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Postanowienie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji oparte o art. 48 ust. 2 w związku z ust. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia, nie podlega odrębnej kontroli instancyjnej. Ustawodawca nie zawarł bowiem unormowań stwierdzających, iż na omawiane postanowienie przysługuje zażalenie. Ponieważ taki środek zaskarżenia przewidziany został w ust. 5 art. 50 prawa budowlanego regulującym podobną materię (likwidacja skutków samowoli budowlanej) tyle, że dotyczącą robót budowlanych nie będących budową obiektu budowlanego, to należało przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było wyłączenie możliwości wniesienia zażalenie na wskazane na wstępie postanowienie (por. też Komentarz do Prawa budowlanego autorstwa Zdzisława Kostki – Wyd. ODDK Gdańsk 2005, str. 129). Brak możliwości odrębnego zaskarżenia postanowienia przewidzianego w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oznacza, że będzie ono mogło być zakwestionowane przy zaskarżeniu decyzji wydanej w dalszym toku postępowania administracyjnego (art. 142 kpa). Wobec powyższego trafnie organ drugiej instancji uznał zażalenie skarżących na postanowienie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji za niedopuszczalne, na podstawie art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa. Zarzuty skarżących zwalczające podstawę materialnoprawną postanowienia organu pierwszej instancji nie mogą być objęte kontrolą sądu administracyjnego. Wykraczają one bowiem poza granice przedmiotu zaskarżenia. Należy przypomnieć, że organ odwoławczy nie był uprawniony do merytorycznej oceny postanowienia organu pierwszej instancji, w tym zasadności zastosowania przez ten organ art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu nadanym mu ustawą nowelizacyjną z dnia 17 marca 2003r. – Dz.U. Nr 80, poz. 718) skoro wyłączona była możliwość odrębnej kontroli instancyjnej tego postanowienia. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. /-/ M.Górecka /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka MarK