II OSK 245/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Janina Kosowska, Małgorzata Stahl /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 października 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 1735/03 w sprawie ze skargi D. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarzutu i protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz D. K. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 października 2004 r.(sygn. II SA/Gd 1735/03), po rozpoznaniu skargi D. K. na uchwałę nr IX-116/2003 Rady Gminy [...] z dnia [...] w przedmiocie zarzutu i protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśniono, że odrębną uchwałą nr [...] z dnia 20 maja 2002 r. Rady Gminy w [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego działki nr 46/25 i 46/32.Ta uchwała została uzupełniona kolejną uchwałą nr [...] dotyczącą strefy ochrony akustycznej. Projekt planu, po uzyskaniu opinii i uzgodnień wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do wglądu w dniach od 22 kwietnia do 21 maja 2003 r. z przedłużeniem terminu do 20 czerwca 2003 r. oraz powtórnie w dniach od 24 lipca do 26 sierpnia 2003 r. Skarżący w terminie wnieśli pisma datowane na 2 września 2003 r. z załącznikiem w postaci pisma z 1 lipca 2003 r. Oceniając treść pism Rada uznała, że pismo z 2 września 2003 r. jest zarzutem w części dotyczącej domniemanego obniżenia wartości użytkowej istniejących elektrowni wiatrowych i protestem w odniesieniu do procedur formalnych. W pismach m.in. zarzucono, że na działce nr 46/31 znajdują się elektrownie wiatrowe, wobec czego planowanie podobnych na działkach 46/25 i 46/32 obniży wartość istniejących elektrowni a ponadto wskazane działki znajdują się w strefie oddziaływania tychże elektrowni. Te zastrzeżenia uznano za zarzut a zastrzeżenia co do procedury uchwalania planu za protest. Rada odrzucając je jako bezzasadne podniosła, ze projektowane elektrownie znajdują się w odległości ok. 300-1000 od już istniejących a skarżący nie przedstawili ekspertyz wskazujących na obniżenie wartości użytkowej elektrowni na działkach 46/26 i 46/31.W strefie oddziaływania elektrowni wiatrowych w planie odnoszącym się do działek nr 46/26 i 46/31 może istnieć wyłącznie zakaz zabudowy mieszkaniowej z uwagi na czynnik hałasu i nie ma podstaw do innych ograniczeń. W odniesieniu do zarzutów proceduralnych rada stwierdziła , że nierozpatrzenie pierwotnych zarzutów i protestów wniesionych do wyłożonego projektu planu nastąpiło z uwagi na zamiar powtórzenia tej części procedury, z opracowaną prognozą oddziaływania na środowisko. Ponadto uchwałę [...], stanowiącą korektę uchwały nr [...] podjęto przed wyłożeniem projektu do publicznego wglądu i nowa ustawa o planowaniu przestrzennym nie miała w sprawie zastosowania. W skardze na uchwałę D. K. i W. S. podnosili zarzut ewentualnych znacznych strat finansowych, brak podstaw do merytorycznej oceny ich zarzutów w sytuacji gdy Rada nie dysponowała ekspertyzami i nie proszono skarżących o ich przedstawienie, brak pouczenia o prawie do skargi oraz zarzut iż Wójt był bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem w tej sprawie, gdyż działki objęte procedurą zmiany planu w związku z zamiarem posadowienia elektrowni wiatrowych stanowią własność Wójta Gminy i jego syna. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wnosiła o jej oddalenie. Podniosła, że w toku uchwalania zmiany planu dla terenów stanowiących własność skarżącego nie sygnalizował on konieczności zachowania stref ochronnych i ograniczeń w lokowaniu elektrowni wiatrowych na sąsiednich działkach a zmiana stanowiska jest wyrazem walki z konkurencją. Rada wskazała, że przedmiotem procedury były wyłącznie działki nr 46/25 i 46/32 a fakt zamieszczenia na rysunku planu również terenów nieobjętych tym planem był wyłącznie następstwem przyjętej przez projektanta metody sporządzania rysunku i nie może wskazywać na poszerzenie zakresu opracowania planu m.in. o tereny skarżących. Zmiana dotyczyła wyłącznie prognozy oddziaływania na środowisko i projektowanego sposobu zabudowy działek objętych procedurą zmiany planu . Za bezzasadny uznano także zarzut dotyczący Wójta, wskazując że rozpatrzenie zarzutu należy do wyłącznej kompetencji Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę powołał przepis art.85 ust.2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz.717 ze zm.) wskazując, że przepisy nowej ustawy nie miały zastosowania w sprawie oraz wyjaśniając , że uchwałą uzupełniającą nie zmieniono ani granic opracowania ani przedmiotu zmiany planu dla terenów nią objętych. Wyznaczono wyłącznie strefy ochrony akustycznej, co było niezbędne dla ochrony mieszkańców przed hałasem. Zachowane zostały także wymagania formalne określone w art. 18 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdził także, że Rada odrzucając zarzuty nie naruszyła prawa bo prawa własności podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej a skarżący w istocie dążą do ograniczenia praw własności innych właścicieli nieruchomości. Wynika to z faktu, że procedura uchwalania planów dotyczących działek nr 46/26 i 46/31 oraz na działkach 46/25 i 46/32 została wszczęta odrębnymi uchwałami ale z tej samej daty (20 maja 2002 r.), które zakładały że tereny tych czterech działek mają być przeznaczone pod lokalizacje elektrowni wiatrowych. Podział zarzutów skarżących na zarzuty i protesty, choć błędny, nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów dotyczących Wójta Gminy Sąd podzielił pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, że w tej sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a. o wyłączeniu organów gminy, podzielił też pogląd iż to skarżący powinni wykazać czy i jakie naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia wynikają z treści projektu planu. Pełnomocnik D. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając: 1/ błędną wykładnię przepisów prawa materialnego(art. 14 ust.1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym względnie art.12 ust.1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) polegające na przyjęciu iż nieruchomość stanowiąca własność skarżącego nie została objęta opracowaniem projektu planu zagospodarowania przestrzennego; 2/ błędną wykładnię przepisów prawa materialnego polegającą na przyjęciu iż na mocy art. 85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r.;3/ naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c polegające na oddaleniu skargi mimo iż zaskarżona uchwała została podjęta z oczywistym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – art.7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia oraz z 4/ naruszeniem art.145 § 1 pkt 1 lit.c polegające na oddaleniu skargi, mimo że uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania (art.25 §1 k.p.a.) co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i przyjęcie , że ma on zastosowanie w sprawie. Takie stanowisko prowadziło w konsekwencji do przyjęcia, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz.139 ze zm.). Błędne zastosowanie powołanego przepisu związane jest z wydaniem zaskarżonego wyroku w sytuacji gdy kwestia spełnienia wymogów określonych w powołanym przepisie nie została jednoznacznie ustalona .W myśl powołanego przepisu art. 85 ust. 2 "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. weszła w życie w dniu 10 lipca 2003 r. W tym samym dniu została podjęta uchwała nr [...] Rady Gminy w [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr ewid.46/25 , cz. dz. 46/32 Ark 3 obręb Z. w miejscowości Z. Wskazaną uchwałę zmieniono w ten sposób, że § otrzymał brzmienie:" przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr Ew. 46/25,cz.dz.46/32 Ark.3 obręb Z. w miejscowości Z. wraz ze strefą ochrony akustycznej. Granice obszaru objętego planem określa załącznik graficzny do niniejszej uchwały". Wskazana uchwała została podjęta na podstawie art. 12 ust.1 w związku z art.10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Zgodnie z przepisem art.12 ust.1 tej ustawy o przystąpieniu do sporządzenia planu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, określając granice obszaru objętego planem, przedmiot i zakres jego ustaleń. Zmieniona uchwała nr [...] nie zawierała odniesień do strefy ochrony akustycznej, wynikało z niej że dotyczy działek o nr ewid. 46/25, cz.dz.46/32. Granice obszaru objętego planem po zmianie określał załącznik graficzny. Z tego załącznika i omówionych tam oznaczeń wynika , że granice opracowania planu pokrywają się w znacznej (przeważającej ok.85 % ) części z izolinią hałasu (strefą ochrony akustycznej) i znacznie wykraczają poza granice szczegółowych ustaleń planu. Granice opracowania planu – w związku z wprowadzeniem strefy ochrony akustycznej - wykraczają poza teren wskazanych działek. Wszelkie ustalenia planu( i projektu) musiały być zamieszczone w samej uchwale, którego integralną część stanowił rysunek graficzny. W tej sytuacji stwierdzenia Rady Gminy iż zamieszczenie na rysunku planu również terenów nieobjętych tym planem było wyłącznie następstwem przyjętej przez projektanta metody sporządzania rysunku i nie może wskazywać na poszerzenie zakresu opracowania planu nie mogą być uznane za odpowiadające prawu. Niezbędne w przypadku lokalizacji elektrowni wiatrowych strefy ochrony akustycznej służą zapewnieniu ochrony przed hałasem dla mieszkańców znajdujących się w pobliżu domów mieszkalnych(wynika to także z s.6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Jeśli te strefy obejmują także tereny innych działek to i te tereny są objęte zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym - dla ustalenia czy przepis art. 85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. miał zastosowanie a w konsekwencji czy miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – należy rozważyć zakres opracowania projektu zmiany planu określony w uchwale zmieniającej i załączniku graficznym do niej. Bez takich ustaleń zastosowanie powołanego przepisu było przedwczesne, podobnie jak uznanie że nieruchomość skarżącego nie została objęta opracowaniem projektu planu. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należało uznać za bezzasadne z uwagi na to, że w procesie planowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Zakres stosowania powołanych przepisów ograniczony jest do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art.1 k.p.a.). W tej sytuacji, na podstawie art.185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.