I SA/Wa 1918/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia NSA Anna Lech /spr./ asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2005 r. sprawy ze skargi B. i I. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie opinii o wstępnym projekcie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących B. i I. W. łącznie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1918/04 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] września 2004 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału działek nr ewid. [...] i [...] pod warunkiem nie wydzielenia działek nr ewid. [...],[...] i [...] położonych w strefie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego przeznaczonych do wspólnego zagospodarowania z działką sąsiednią o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przedstawiło następujący stan sprawy: w dniu [...] sierpnia 2004 r. organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.)o gospodarce nieruchomościami oraz w oparciu o ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi L. uchwalonego przez Radę Gminy S. uchwałą z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego nr 32, poz. 221), zaopiniował pozytywnie przedstawiony wstępny projekt podziału działek nr ewid. [...] i [...] pod warunkiem niewydzielenia działek oznaczonych w projekcje nr [...],[...] i [...], gdyż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia podział tej działki może być przeprowadzony wspólnie z działką o nr ewid. [...]. Na postanowienie zażalenie złożyli B. i I. W.. W zażaleniu podnieśli, że przedstawione do wydzielenia nowoprojektowane działki o numerach [...],[...] i [...] spełniają wymogi określone w tekście planu. Stwierdzili, że projektowana w planie zagospodarowania przestrzennego droga przechodzi przez południową część działki o nr [...] stanowiącą własność sąsiada i to gmina opracowując plan zagospodarowania przestrzennego winna opracować warianty zagospodarowania terenów stanowiących resztówki z nieruchomościami, na których zlokalizowano drogi, a nie nakazywać dokonywania wspólnych podziałów z działkami stanowiącymi resztówki. Wskazując, że tekst planu nie wspomina nic o konieczności wspólnych podziałów, ani też scaleniach podnieśli, że linie przerywane na rysunku planu nie oznaczają obowiązku wspólnego zagospodarowania działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami opinia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w sprawie zgodności projektowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego stanowi pierwszą fazę postępowania podziałowego. Na tym etapie wyżej wymienione organy opiniują zgodność podziału pod kątem przeznaczenia terenu, jak też możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), plan zagospodarowania przestrzennego zawiera część tekstową oraz graficzną. Przedmiotowy plan zagospodarowania dla terenów mieszkaniowo-usługowych (art. 8 ust. 4 pkt 11) ustala minimalne powierzchnie działek budowlanych bez prawa wtórnych podziałów w przeliczeniu na każdy projektowany dom jednomieszkaniowy- [...] m² dla terenów, których granice określono na rysunku planu. Rysunek planu zagospodarowania przestrzennego zawiera wkreślenia granic nowoprojektowanych działek budowlanych (prostopadłe linie przerywane w stosunku do linii stanowiących granicę działki nr ewid. [...] i nr ewid. [...]) i obejmują one swoją konfiguracją również te części działki o nr ewid. [...], które pozostałyby nie zagospodarowane po utworzeniu ulicy o nazwie [...] (jednostka planu o symbolu [...]). Przedstawiony do zaopiniowania organowi pierwszej instancji wstępny projekt podziału ustala dla nowoprojektowanych działek o nr [...],[...],[...] inną konfigurację niż zakreślona na rysunku planu, a przede wszystkim działki te nie posiadają normatywnej powierzchni określonej w części tekstowej planu. I tak odpowiednia działka nr [...], jak wynika z projektu podziału ma [...] m², działka [...] - [...] m², zaś działka [...] aż [...] m², gdy normatyw powierzchniowy określony w planie zagospodarowania przestrzennego wynosi [...]m² dla każdej z działek. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyli skargę B. i I. W. i wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Wójt Gminy S. nie wskazał żadnych konkretnych postanowień planu będących podstawą negatywnej opinii w sprawie wydzielenia działek budowlanych. Zdaniem skarżących projektowany podział działki nr [...] spełnia wymogi normatywów powierzchni przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim wskazują, iż zaskarżone postanowienie Wójta Gminy S. wydane zostało bez podstawy prawnej i nie zawiera wymaganego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Organ wydając postanowienie nie przytoczył przepisów prawa, które uprawniałoby do negatywnego zaopiniowania projektu wydzielenia przedmiotowych działek. Według skarżących, powód takiego działania organu jest prosty - organ nie zadał sobie trudu rzetelnej analizy zapisów planu miejscowego. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wbrew swemu obowiązkowi, nie rozważyło należycie tego zarzutu. Dopiero sporządzony z inicjatywy skarżących, a nie znajdujący się wcześniej w aktach sprawy, wypis z planu miejscowego z dnia [...] października 2004 r. wskazuje jednoznacznie na bezprawne skutki zaniechania obu organów. Zgodnie z opisem części graficznej planu, przerywana linia prostopadła do linii stanowiącej granicę działek nr ew. [...] i [...] wyznacza projektowane podziały na działki nieobligatoryjne. Nie można zatem mówić o obowiązku dokonania podziału jedynie w sposób wyznaczony tymi liniami na rysunku planu. Wobec tego negatywna opinia wstępnego projektu podziału jest nieuprawniona i wydana z rażącym naruszeniem prawa miejscowego. Okoliczność ta nie została rozpoznana, ani wzięta pod uwagę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. Nadto skarżący stwierdzili, że plan wprowadza obowiązek scalenia i podziału nieruchomości w zakresie przygotowania do zabudowy i inwestowania dla terenów zorganizowanej działalności inwestycyjnej (art. 9 ust. 5). Jednakże, znajdujący się w aktach sprawy rysunek nie wskazuje, że przedmiotowa działka położona jest w obszarze zorganizowanej działalności inwestycyjnej ([...]). Organ wydający postanowienie nie wyjaśnił tej kwestii w sposób należyty, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w swoim postanowieniu nie odniosło się do tego w ogóle. O tym, że okoliczność ta jest decydująca świadczy uzyskany przez skarżących wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wypisem sporządzonym przez tenże sam organ, który wydał zaskarżone postanowienie negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka ([...],[...],[...],[...]) obowiązują ustalenia planu zawarte w art. 8, art.15, art. 27 i art. 28. A zatem powyższa działka nie leży w obszarze zorganizowanej działalności inwestycyjnej, do której odnosi się art. 9 planu. Fakt ten znajduje również potwierdzenie w części graficznej planu, załączonej do uzyskanego przez skarżących wypisu (obszar [...] zaczyna się na północ od działki nr ew. [...]). Należy zatem stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania w sposób prawidłowy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie zadało sobie trudu skontrolowania działania organu pierwszej instancji. Co więcej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oprócz wskazanego wyżej pominięcia kwestii bezprawności rozstrzygnięcia i wadliwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wykroczyło poza merytoryczne granice uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, jak i granice zażalenia. Temu nieuzasadnionemu i nieuprawnionemu działaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. towarzyszył brak rzetelnego rozpoznania stanu prawnego i faktycznego, gdyż stwierdziło, że wydzielone działki nr ewid. [...],[...] i [...] przede wszystkim nie posiadają normatywnej powierzchni określonej w części tekstowej planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odwołało się tu do art. 8 ust. 4 pkt 11, który ustala minimalne powierzchnie działek budowlanych bez prawa wtórnych podziałów - w przeliczeniu na każdy istniejący lub projektowany dom jednomieszkaniowy na [...] m² dla terenów, których granice określone na rysunku planu i [...] m² dla pozostałych terenów. Tymczasem zgromadzona w sprawie dokumentacja nie pozwala na stwierdzenie, że działka nr ewid. [...] położona jest na terenie wyznaczonym granicami określonymi na rysunku planu, o których mowa w art. 8 ust. 4 pkt 11. Pozyskany przez skarżących wypis z planu nie pozwala na utrzymanie w mocy stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Część tekstowa planu w żadnym miejscu nie określa w jaki sposób granice, o których mowa w art. 8 ust. 4 pkt 11, mając być określone w części graficznej. Również w części graficznej brak jakiejkolwiek wzmianki o sposobie określenia granic obszarów, dla których obowiązuje minimalny normatyw powierzchni nowo wydzielonych działek [...] m². W zakresie tym należy stwierdzić istotną wadę samego planu. W takiej sytuacji twierdzenia o niespełnieniu przez projektowane do wydzielenia działki warunku minimalnej powierzchni [...] m² noszą cechy niedopuszczalnej dowolności i jako sprzeczne z treścią planu nie mogą zostać utrzymane. Z treści art. 8 ust. 4 pkt 11 wynika bowiem domniemanie minimalnej powierzchni [...] m² (dla pozostałych terenów, tzn. dla terenów nie objętych granicami określonymi na rysunku planu). Jeżeli zatem plan nie wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowa działka leży w granicach obszaru o minimalnej powierzchni [...] m², a stanu takiego nie wolno domniemywać, to wymaganym minimum powierzchni dla projektowanych do wydzielenia działek nr ewid. [...],[...] i [...] jest [...] m². W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem aktów i czynności administracji. W toku tej kontroli sąd, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) zgodność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu podziału organ obowiązany jest uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Postanowienie wydane w trybie art. 93 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jest etapem postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości Z akt sprawy wynika, że nieruchomości mające ulec podziałowi położone są na terenach objętych planem zagospodarowania przestrzennego wsi L. uchwalonym uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 1999 r. (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego nr 32, poz. 221). Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. W tej sytuacji zasadne było zastosowanie trybu określonego w art. 93 ust. 4 zdanie pierwsze powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opinia o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego musi wyraźnie wskazywać czy projektowany podział jest z tym planem zgodny. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji pozytywnie zaopiniował projekt podziału polegający na wydzieleniu drogi dojazdowej pod warunkiem nie wydzielenia działek nr [...],[...],[...], które są przeznaczone do wspólnego zagospodarowania z działką nr [...]. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżący B. i I. małżonkowie W., oświadczyli, że nie są zainteresowani podziałem działek na poszerzenie drogi, gdyż droga ta miała stanowić dostęp do nowoutworzonych działek budowlanych. W tej sytuacji uznać należy, że organy obu instancji naruszyły przepis art. 93 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami wydając postanowienie, które połowicznie opiniuje pozytywnie projekt podziału, podczas gdy zaprojektowany podział może być jedynie w całości zgodny lub niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli bowiem tylko część projektowanego podziału jest zgodna z tym planem, to należy sporządzić nowy projekt podziału, jeżeli strona będzie zainteresowana takim projektem. Nie można bowiem w drugim etapie postępowania dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału w części go zatwierdzić, a w części nie. Należy podzielić stanowisko skarżących, że organy nie wyjaśniły należycie sprawy. Wydając opinię o zgodności projektu podziału z planem zagospodarowania przestrzennego należy bowiem wziąć pod uwagę tak część graficzną jak i opisową tego planu, wskazać stronom jakie jest przeznaczenie terenu tych działek, o podział których wnoszą i na jakiej części opisowej planu została oparta opinia. Opinia o podziale może być w całości albo pozytywna albo negatywna, gdyż w przeciwnym razie, jak wskazano, konkretny projekt podziału nie nadawałby się do zatwierdzenia. Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 152 i 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.