II SA/Po 275/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2005r. przy udziale sprawy ze skargi E. i R.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w P. z dnia [...] października 2003r. Nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/A. Łaskarzewska /-/E. Brychcy /-/B. Kamieńska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w P. na wniosek A. K. wszczął postępowanie administracyjne "w sprawie zgodności z przepisami prawa zabudowy działki nr [...] położonej przy ul. [...] w P., a następnie – decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. – wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. nakazał inwestorom E. i R.K. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej wiaty na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu ustalił, że przedmiotowa wiata o konstrukcji stalowej o wymiarach w planie 5,4m x 4,83m i wysokości 3,0m została postawiona w 1994r. bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Nie można jednak przystąpić do zalegalizowania tej samowoli, ponieważ lokalizacja obiektu przekracza linię zabudowy i tym samym koliduje ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi P. rejon ulicy [...] i [...] zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 15 marca 1984r. oraz planem zagospodarowania przestrzennego gminy T. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminnej nr XXX/148/92 z dnia 08 grudnia 1992r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez inwestorów – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa wiata jest budowlą, na której budowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, ale powziął wątpliwość – co do zgodności z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ orzekający ustalenia daty zakończenia budowy wiaty. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji, wbrew przepisowi art. 107 § 3 kpa, nie wykazał w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji dlaczego odmówił wiarygodności twierdzeniu A. K., iż wiatę odwołujący się pobudowali w 1998r. i oparł się na wyjaśnieniach inwestora. Organ odwoławczy uznał też, iż analiza zapisów planów zagospodarowania przestrzennego wskazanych w uzasadnieniu przez organ I instancji nie dawała organowi orzekającemu podstawy do kategorycznego stwierdzenia, że lokalizacja przedmiotowej wiaty przekracza linię zabudowy i tym samym koliduje z przepisami o planowaniu przestrzennym. "Na podstawie wyrysu ze szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. można co prawda stwierdzić, że wspomniany plan przewidywał lokalizację budynków w pewnej odległości od drogi, jednak takie spostrzeżenie, nie jest tożsame z nieprzekraczalną linią zabudowy, która musi być jednocześnie wskazana w wyrysie bądź wypisie". Rozpoznając sprawę po raz drugi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. dnia [...] października 2003r. ponownie wydał na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994r. decyzję nakazującą R. i E.K. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej wiaty. W uzasadnieniu wskazał, że "wiata została wybudowana w 1983r. wg oświadczenia P.P. K., potwierdzonego przez Sołectwo P. Gm. T.". Na podstawie analizy przesłanych przez Urząd Gminy w T. materiałów, w tym wyrysu i wypisu planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi P. rejon ulicy [...] nr XXXI/118/84 z dnia 15 marca 1984r. opublikowanego w Dz. Urzęd. WRN nr 4, poz. 33 z dnia 15 października 1984r. organ orzekający ustalił, że teren przedmiotowej inwestycji – działka nr [...] znajduje się na obszarze objętym tymże planem. Częścią składową planu była koncepcja urbanistyczna, na której zaznaczono gabaryty i lokalizację obiektów kubaturowych. Na działkach, w tym na działce nr [...] "zagospodarowano budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej z sąsiednim budynkiem zlokalizowanym na działce od strony południowo – wschodniej. Wszystkie budynki mieszkalne zostały zlokalizowane wzdłuż ulic w odległości 8m od granicy działek przylegających do linii rozgraniczającej ulicy. W/w opracowanie urbanistyczne nie przewidywało na działkach zabudowy gospodarczej". Plan miejscowy gminy T. opracowany w 1992r. pozostawił bez zmian zapisy miejscowego planu szczegółowego obejmującego P. rejon ulic [...] i [...]. Obszar, w którym znajdowała się przedmiotowa działka był oznaczony na części granicznej symbolem 59MN, a w części tekstowej zapisany jako "osiedle mieszkaniowe zrealizowane na podstawie zatwierdzonego planu szczegółowego". W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy wytknęli organowi I instancji, że błędnie ustalił stan faktyczny. Przedmiotowa wiata została przez nich wybudowana nie w 1983r., lecz w 1993r. i oddana do użytku przed końcem 1994r. Inwestorzy wykorzystują ją na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Właściciele okolicznych działek także pobudowali na nich nie tylko budynki mieszkalne, ale i inne budynki i budowle, w tym altanki, budynki gospodarcze, wiaty czy garaże. Odwołujący podkreślili, że na podstawie tych samych dokumentów organy orzekające obu instancji doszły do odmiennych wniosków w kwestii obowiązywania, bądź nieobowiązywania, na danym terenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Tymczasem "nieprzekraczalna linia zabudowy musiałaby być jednoznacznie wskazana w wyrysie bądź wypisie, a jej tam nie ma". Nadto, jako że "sprawa dotyczy wiaty, a nie budynku gospodarczego", nie mają w niej zastosowania przepisy techniczno – budowlane regulujące wymóg sytuowania budynków w określonej minimalnej odległości od granicy działki. Wreszcie odwołujący się podkreślili "czysto humanitarne" powody postawienia wiaty. Wiata jest skromna i schludna, od strony sąsiada prawie niewidoczna i nikomu nie przysparza kłopotu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że "niezależnie od zaistniałych rozbieżności w kwestii daty wybudowania przedmiotowej wiaty należy uznać, że powstała ona przed dniem 01 stycznia 1995r. co oznacza, że zastosowanie w stosunku do niej mają przepisy art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229)". Zgodnie z treścią tych przepisów, samowolnie postawiony obiekt budowlany podlega przymusowej rozbiórce między innymi w przypadku stwierdzenia, że obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy w pełni podzielił dokonaną przez organ orzekający interpretację zapisów miejscowego planu szczegółowego z dnia 15 marca 1984r. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. z dnia 08 grudnia 1992r. Istnienie nieprzekraczalnej linii zabudowy wynika z części graficznej planu. Widać tam, że wszystkie budynki leżące wzdłuż ulicy [...] są usytuowane w jednakowej odległości od granicy (8m). Ponadto, zgodnie z ustaleniami ogólnymi planu "zabudowę gospodarczą istniejącą, w dobrym stanie technicznym, adaptuje się na okres perspektywiczny, jeżeli jej usytuowanie odpowiada przepisom prawa budowlanego (...)". Wbrew stanowisku odwołujących się, przepis ten dotyczy całej zabudowy gospodarczej, a więc także wiat. Przedmiotowa wiata powoduje pogorszenie warunków użytkowych otoczenia, to jest sąsiedniej działki należącej do A. K., gdyż częściowo działkę tę zasłania od strony południowej. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez inwestorów. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 37 i art. 40 prawa budowlanego z 1974r. oraz rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie przepisów art. 6-8, art. 77 i art. 107 § 3 kpa przez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego oraz ogólnikowe ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do istotnych okoliczności podniesionych w odwołaniu. Skarżący wskazali, że nie jest dopuszczalne wyinterpretowanie istnienia nieprzekraczalnej linii zabudowy jedynie z części graficznej planu. Gdyby właściwy organ chciał ustalić nieprzekraczalną linię zabudowy, to uczyniłby to wyraźnie w odpowiedniej formie. Niedopuszczalne jest także wywodzenie istnienia takiej linii jedynie z usytuowania względem siebie budynków na wyrysie z planu. Zresztą nie ma żadnych podstaw do traktowania obszaru, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja jako objętego jakąś szczególną częścią planu. W innych częściach P. "budowa i szczegółowość jest identyczna". Skarżącym wiadomo o wydaniu pozwoleń na budowę budynków i budowli "umiejscowionych w obszarach, co do których część graficzna miejscowego planu czy jakakolwiek inna jego część nie przewiduje możliwości ich istnienia". Na ulicy [...] na większości działek stoją obiekty pobudowane w granicy, bez zachowania jakichkolwiek odległości od siebie, czy też od drogi. Skarżący podkreślił "radykalną zmianę stanowiska" przez organ odwoławczy, co do przydatności zebranych dokumentów do ustalenia na ich podstawie istnienia w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ich zdaniem nie można nazywać wiatą "zadaszenia ogrodowego o lekkiej konstrukcji metalowej". Taki obiekt nie powoduje pogorszenia warunków użytkowych otoczenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podnoszony przez skarżących fakt istnienia na terenie P. znacznej ilości samowolnie wybudowanych obiektów, w stosunku do których nie prowadzi się postępowań administracyjnych nie może być przesłanką zaniechania działań organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania A. K., reprezentowany przez matkę M. K. Zdaniem uczestnika postępowania zaskarżona decyzja odpowiada prawu i jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z kompetencją wyznaczoną przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada zgodność z prawem zaskarżonych aktów, nie dokonuje zatem ich oceny pod kątem celowości i słuszności. Z tej przyczyny poza zakresem rozważań Sądu pozostają argumenty skarżących odnośnie użyteczności przedmiotowej wiaty. Posłużenie się przez skarżących innym określeniem "zadaszenie ogrodowe o lekkiej konstrukcji metalowej" nie zmienia bezspornego faktu samowolnego zrealizowania tej inwestycji. Zresztą w piśmie z dnia [...] grudnia 2002r. R.K. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że dobudował wiatę "w związku z koniecznością zapewnienia ochrony towaru (tj. sprzętu AGD)", jakim w tym okresie handlował. "Zasadnicza działalność prowadzona była w garażu, a wiata stanowiła uzupełnienie i pomoc" (k. 5 akt administracyjnych). Mają natomiast rację skarżący zarzucając, iż zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający do stanowczego stwierdzenia, iż w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1984r. przyjęto nieprzekraczalną linię zabudowy. Wniosek ten organy orzekające wyprowadziły z części graficznej planu, na której widać "że wszystkie budynki leżące wzdłuż ulicy [...] są usytuowane w jednakowej odległości od granicy (8m)". Argumentacja ta, pomija oczywistość faktu, że część graficzna planu nie może wprowadzić nowych zakazów, których nie ma w części tekstowej. Na ustalenie w tekście planu szczegółowego nieprzekraczalnej linii zabudowy – i to o wskazanej przez organy orzekające odległości 8m – organy orzekające nie powołują się. Zresztą organy orzekające nie ustaliły, czy w chwili zrealizowania przedmiotowej inwestycji plan szczegółowy z 1984r. jeszcze pozostawał w obrocie prawnym. Byłoby tak, gdyby ten akt prawa miejscowego został ogłoszony w wykazie aktów prawa miejscowego nadal obowiązujących w gminie w myśl art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Stosownie do regulacji art. 31 ust. 4 tej ustawy akty prawa miejscowego wydane przez rady narodowe przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa a więc przed dniem 27 maja 1990r. nie zamieszczone w wykazie tracą moc. Poza tym nie można czynić wywodów na temat zgodności samowolnie zrealizowanej wiaty z planem zagospodarowania przestrzennego przed jednoznacznym ustaleniem, w myśl wskazań zawartych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, w jakim czasie inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej. Ustalenie organu I instancji, iż miało to miejsce w 1984r. nie jest poparte żadnym dowodem. Z kolei organ odwoławczy stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "niezależnie od zaistniałych rozbieżności w kwestii daty wybudowania przedmiotowej wiaty należy uznać, że powstała ona przed dniem 01 stycznia 1995r. (...)" przeoczył, że w uzasadnieniu swojej pierwszej decyzji z dnia [...] czerwca 2003r. wskazał na istnienie "poważnych wątpliwości co do przyjętych przez organ I instancji daty zakończenia budowy (...)". I nie chodziło wtedy organowi odwoławczemu tylko o to, czy inwestycja została zrealizowana przed dniem wejścia w życie prawa budowlanego z 1994r., ale o ustalenie – na podstawie sprzecznych zeznań inwestorów i uczestnika postępowania – czy miało to miejsce w 1993r. czy też w 1998r. Oczywiście, jak trafnie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu pierwszej decyzji z dnia [...] czerwca 2003r., ustalenie takie wymaga szczegółowego wyjaśnienia dlaczego dano wiarę wyjaśnieniom jednej strony, odmówiono wiarygodności innemu uczestnikowi postępowania. W ramach wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego organ orzekający powinien zażądać od M. K.– pełnomocnika uczestnika postępowania A. K.– przedłożenia dowodu, którego posiadanie zasygnalizowała w piśmie z dnia [...] września 2003r. adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (k. 31-32 akt administracyjnych). W piśmie M. K. domagając się wyjaśnienia terminu zakończenia budowy wiaty stwierdziła, że ma "istotny dowód na to, że w 1995r. jej nie było". Uchylenie adresowanej do skarżących decyzji rozbiórkowej ze wskazaniem odnośnie konieczności dokonania ustaleń faktycznych w wyżej wskazanych kierunkach nie narusza wprowadzonego przepisem art. 134 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakazu reformationis in peius, ponieważ orzekanie na niekorzyść skarżącego zachodziłoby wtedy, jeśli po ponownym postępowaniu przed organami administracji publicznej mógłby zostać wydany akt mniej korzystny dla skarżącego niż ten, który został zaskarżony do sądu (patrz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. Tadeusza Wosia W.P. Lewis Nexis, Warszawa 2005r., str. 440). Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt "a" i "c", art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. /-/A. Łaskarzewska /-/E. Brychcy /-/B. Kamieńska kk