I SA/Wa 1914/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia NSA Anna Lech asesor WSA Iwona Kosińska /spr./ Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2005 r. sprawy ze skargi S. F. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji o wygaśnięciu decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia S. F., M. K., E. W., P. K., E. K. i H. S. oraz zażalenia Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]", utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], określające datę wygaśnięcia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] określił datę wygaśnięcia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...], zezwalającej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" na niezwłoczne zajęcie nieruchomości "[...]" o pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], na dzień wydania decyzji o jej wygaśnięciu, tj. datę wydania decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]. W zażaleniu z dnia 11 lutego 2004 r. S. F., M. K., E. W., P. K., E. K. i H. S. wnieśli o stwierdzenie, że wyżej wymieniona decyzja z dnia [...] kwietnia 1989 r. wygasła z dniem 1 stycznia 1998 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Dodatkowo pismem z dnia 12 lutego 2004 r., uzupełniającym zażalenie, podniesiony został przez nich m.in. zarzut nieustosunkowania się organu I instancji do poglądu, że omawiana decyzja z dnia [...] kwietnia 1989 r. wygasła z dniem 1 stycznia 1998 r. Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła też w dniu 12 lutego 2004 r. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]", żądając uchylenia postanowienia Prezydenta W. jako prawnie i faktycznie nieuzasadnionego i sprzecznego z postanowieniami art. 110 i 113 kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu złożonych w ustawowym terminie zażaleń stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione, ponieważ zawarte w nich argumenty nie zasługują na uznanie. Na mocy art. 113 §2 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia, na żądanie strony, wątpliwości co do treści decyzji. Z akt sprawy wynika, jak ustalił organ II instancji, że K. J. będący pełnomocnikiem S. F., M. K., E. W., P. K., E. K. i H. S. złożył wniosek do organu I instancji o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2002 r., a w szczególności wnioskował o określenie daty wygaśnięcia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] kwietnia 1989 r. zezwalającej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" na niezwłoczne zajęcie nieruchomości "[...]". Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent W. prawidłowo, zdaniem organu odwoławczego, uznał, iż datą wygaśnięcia przedmiotowej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. jest data wydania decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2002 r., stwierdzającej jej wygaśnięcie. Wojewoda [...] wyjaśnił, iż decyzja Starosty Powiatu W. z [...] marca 2002 r. wydana została na podstawie art. 162 §1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo kiedy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Ponieważ decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] kwietnia 1989 r. stała się bezprzedmiotowa w szczególności ze względu na zmianę w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zakresu pojęcia "cel publiczny", do którego przestała się zaliczać budowa domów wielorodzinnych, organ II instancji stanął na stanowisku, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] kwietnia 1989 r. jest bez wątpienia decyzją deklaratoryjną, a więc taką decyzją, która nie tworzy, nie zmienia ani nie znosi istniejących stosunków prawnych, a jedynie ustala w sposób wiążący prawa lub obowiązki strony wynikające z norm prawnych określonego aktu prawnego. Organ II instancji podkreślił, iż decyzje deklaratoryjne chociaż stwierdzają tylko powstanie na mocy przepisów prawa określonych skutków prawnych, w pewnym sensie stwarzają nową sytuację prawną, ponieważ dopiero od chwili wydania takich decyzji można się powoływać na tę nową sytuację prawną. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2004 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła S. F.. W jej uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 162 §1 pkt 1 kpa przez jego błędną interpretację i w rezultacie błędne rozstrzygnięcie co do meritum sprawy. Równocześnie podniosła, że Starosta Powiatu W. orzekł o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] kwietnia 1989 r. na podstawie art. 162 §1 pkt 1 i § 3 kpa ustalając, że stała się ona bezprzedmiotowa wobec zmiany przepisów ustawowych, w szczególności regulujących zagadnienie niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Przywołując przepis art. 67 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) skarżąca dowodziła, że zajęcie nieruchomości na podstawie tego przepisu było uzależnione od wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i zakładało późniejsze wywłaszczenie nieruchomości na ściśle określony cel. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. utraciła moc obowiązywania po wejściu w życie - z dniem 1 stycznia 1998 r. - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2000 r. Dz.U. Nr 46, poz. 543, ze zm.), która w art. 122 ust. 1 zupełnie inaczej, zdaniem skarżącej, określiła przesłanki udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Warunkiem zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie art. 122 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami było bowiem wydanie decyzji o wywłaszczeniu, tymczasem postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe prawomocną decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] i dlatego też Starosta stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] kwietnia 1989 r. Ponieważ równocześnie nie określił jednak daty wygaśnięcia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W., część współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości wystąpiła o wyjaśnienie tej kwestii w trybie art. 113 §2 kpa, które zdaniem wnioskodawców nastąpiło dnia 1 stycznia 1998 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Zdaniem skarżącej, Wojewoda utrzymał w mocy błędne rozstrzygnięcie organu I instancji, przyjmując przy tym, że decyzje deklaratoryjne, chociaż stwierdzają tylko powstanie z mocy przepisów prawa określonych skutków prawnych, w pewnym sensie stwarzają nową sytuację prawną, ponieważ dopiero od chwili wydania takich decyzji można powoływać się na tę nową sytuację prawną. Postępując zaś w ten sposób dokonał oceny charakteru decyzji deklaratoryjnych, a także własnej interpretacji art. 162 §1 pkt 1 kpa, błędnie uznając, że nie można stwierdzić skutku prawnego, tj. wygaśnięcia decyzji z datą wsteczną (przed datą decyzji stwierdzającej wygaśnięcie). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uznał, iż zarzuty zawarte w skardze były już przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu przed organem drugiej instancji i nie wnoszą żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2004 r. wydane zostało na podstawie art. 113 §2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Zastosowanie tego przepisu ma prowadzić do usunięcia niejasności co do treści wydanej przez organ decyzji administracyjnej, w szczególności w sytuacji, kiedy jej treść jest niejednoznaczna lub tak zawiła, że trudno jest ustalić sens rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej zapadłego rozstrzygnięcia. Oczywiście nie może też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Działania podjęte na podstawie art. 113 §2 kpa nie mogą zastępować przewidzianych przepisami prawa mechanizmów zmiany lub weryfikacji decyzji, a w szczególności służyć stronie postępowania administracyjnego, która nie skorzystała z możliwości złożenia odwołania do organu II instancji, do spowodowania ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W rozpatrywanej sprawie wnioskiem z dnia 11 czerwca 2003 r. S. F., M. K., E. W., P. K., E. K. i H. S., powołując się na treść art. 113 §2 kpa, wnieśli o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2002 r., "a w szczególności określenie daty wygaśnięcia" decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] kwietnia 1989 r., którą - jak wynika z uzasadnienia wniosku – jest, zdaniem wnioskodawców, dzień 1 stycznia 1998 r., czyli dzień wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Takie sformułowanie wniosku oraz treść jego uzasadnienia dowodzą, że w swej istocie jest on żądaniem zmiany merytorycznej treści tej decyzji, a nie zmierza on jedynie do wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2002 r. została podjęta w oparciu o treść art. 162 §1 pkt 1 i §3 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie m.in., jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W sprawie tej organ wydaje decyzję administracyjną. Poza sporem pozostaje fakt, że ani przywołany przepis ani inne przepisy prawa, nie nakładają na organ stwierdzający nieważność decyzji administracyjnej obowiązku określania konkretnej daty jej wygaśnięcia, jeśli, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie wynika ona z konkretnego przepisu prawa. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Starosta Powiatu W. stwierdził wygaśnięcie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...], zezwalającej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" na niezwłoczne zajęcie nieruchomości "[...]" położonej w W. przy ul. [...]. Tak więc poza sporem pozostaje fakt, że nastąpiło w przewidzianym przepisami prawa trybie stwierdzenie wygaśnięcia kwestionowanej decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej i fakt ten będący merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, nie budzi żadnych wątpliwości stron. Oznacza to, że złożony w dniu 11 czerwca 2003 r. wniosek zmierzał w swej istocie nie do wyjaśnienia wątpliwości, lecz do zmiany merytorycznej treści rozstrzygnięcia zawartego w przedmiotowej decyzji Starosty Powiatu W., która to zmiana miała zgodnie z wyjaśnieniami wnioskujących, ułatwić im dochodzenie na drodze cywilnoprawnej roszczeń przeciwko Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" (obecnie "[...]"). Tego zaś typu postępowanie, w świetle przytoczonych wyżej wyjaśnień, nie mieści się w granicach zakreślonych treścią art. 113 §2 kpa. Prezydent W. w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2004 r. stwierdził "postanawiam określić datę wygaśnięcia decyzji (...) na dzień...". Postanowienie to ma zatem charakter rozstrzygnięcia, a nie wyjaśnienia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2004 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 113 §2 oraz 6, 7 i 77 § 1 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji przez organ rozpatrujący odwołanie, do czego uprawnia art. 138 §1 pkt 1 kpa, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy jest ono prawidłowe z punktu widzenia zgodności z prawem. Jeżeli zaś rozstrzygnięcie organu I instancji jest wadliwe, organ odwoławczy obowiązany jest wadliwość tę usunąć, co wynika z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Nie czyniąc tego w rozpatrywanej sprawie organ II instancji naruszył obowiązujące przepisy prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.