II SA/Sz 911/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I u c h y l a zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] roku Nr [...], II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Gminy wraz z pismem z dnia [...] r. przedłożył Zarządowi Województwa do uzgodnienia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn.: [...] sporządzony na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. Jednocześnie zaznaczył, że nie przedstawienie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma wraz z załącznikami lub nie określenie warunków, na podstawie których uzgodnienie może nastąpić albo nie powołanie podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie będzie uznane, na podstawie art. 25 ust. 2, za równoznaczne z uzgodnieniem projektu. W uzasadnieniu podał, że w związku z uwzględnieniem uwag złożonych do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowił dokonać korekty w zakresie drogi głównej o symbolu [...] tj. tzw. obwodnicy [...], o projektowanej kategorii wojewódzkiej. Powyższe pismo zostało doręczone Zarządowi Województwa [...] w dniu [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Zarząd Województwa [...] uzgodnił złożony przez Burmistrza Gminy [...] projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. [...] dla obszaru stanowiącego obręb geodezyjny [...], gmina [...], w zakresie zadań samorządowych – z zastrzeżeniem wprowadzenia zmiany polegającej na wykreśleniu kategorii drogi publicznej określonej symbolem projektu miejscowego planu [...] jako wojewódzkiej. W uzasadnieniu podał, że przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalenia kategorii drogi oznaczonej symbolem [...] jako publicznej drogi wojewódzkiej narusza przepisy art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczenie projektowanej drogi do kategorii wojewódzkiej następuje w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. W zapisach Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. oraz Strategii rozwoju sektora transportu województwa [...] do roku 2015 (uchwała nr [...] z dnia [...] r.) brak jest ustalenia drogi wojewódzkiej odpowiadającej projektowanej drodze w przedłożonym projekcie miejscowego planu. Zatem nie było żadnych podstaw prawnych do ustanowienia kategorii projektowanej drogi oznaczonej symbolem planu [...], jako publicznej drogi wojewódzkiej. Burmistrz Gminy [...], reprezentując Gminę [...], wniósł na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarzucając, że: - otrzymane uzgodnienie z zastrzeżeniem stanowi w istocie nie uzgodnienie przedłożonej wersji projektu, - zgłoszone zastrzeżenie dotyczy ustalenia kategorii drogi o symbolu [...] jako wojewódzkiej, natomiast w projekcie nie ustala się kategorii lecz użyto sformułowania "projektowana kategoria drogi" co nie jest tożsame z nadaniem tej drodze odpowiedniej kategorii, - organ uzgadniający zmienił wcześniej zajęte stanowisko, - przepisy art. 44 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został spełniony zawarciem porozumienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie przepisu art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa oraz art. 24 ust. 2 , art. 39 ust. 3, art. 44 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 7171) w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), zmieniło postanowienie organu pierwszej instancji i odmówiło uzgodnienia złożonego przez Burmistrza Gminy [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. [...] dla obszaru stanowiącego obręb geodezyjny [...], gminy [...], w zakresie zadań samorządowych, określając warunek wprowadzenia zmiany polegającej na wykreśleniu kategorii drogi publicznej określonej symbolem projektu miejscowego planu [...] jako wojewódzkiej. W uzasadnieniu Kolegium podało, że z analizy przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż ujęcie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenia "projektowana kategoria drogi – wojewódzka" jest przedwczesne i nieuzasadnione. Z tego względu Kolegium uznało, że zażalenie nie jest uzasadnione co do kwestii pozostawienia spornego zapisu w projekcie planu. Natomiast uznało za zasadny zarzut, że faktycznie projekt planu nie został uzgodniony, bowiem z przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zasada, że stanowisko organu uzgadniającego musi mieć charakter konstruktywny. W sytuacji więc gdy organ uzgadniający wskazał warunek i podstawę prawną – to należy przyjąć, że projekt planu nie został uzgodniony. Gmina [...], działając przez ustawowego przedstawiciela Burmistrza Gminy [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonego postawienia, 2) uchylenie postanowienia Zarządu Województwa [...], 3) rozstrzygnięcie czy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn.: [...] został uzgodniony, 4) rozstrzygniecie czy użyty w projekcie miejscowego planu zapis "projektowana kategoria drogi" jest tożsamy z nadaniem drodze kategorii w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz orzeczenie czy został wniesiony do projektu planu zgodnie prawem. W uzasadnieniu podniósł, że postanowienie Kolegium wydane zostało bez właściwej podstawy prawnej, gdyż powołany przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie daje możliwości zmiany, lecz jedynie uchylenia w całości lub w części zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie nie rozstrzygnięto co do istoty sprawy tzn. czy wprowadzenie przez gminę [...] zapisu o projektowanej kategorii drogi wojewódzkiej było zgodne z prawem. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się w swoim rozstrzygnięciu do kwestii nie dotrzymania terminu przedstawienia stanowiska przez organ uzgadniający projekt planu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podnosząc, że zarzut nie dotrzymania terminu przedstawienia stanowiska przez organ uzgadniający projekt planu pojawił się dopiero na etapie skargi do sądu. Zdaniem Kolegium przekroczenie terminu czyni bezprzedmiotowym zażalenie na postanowienie Zarządu Województwa [...], a mimo to skarżąca zażalenie złożyła. W związku z tym Kolegium zażalenie rozpatrzyło. Pozostawienie bowiem spornego zapisu mimo "fikcji uzgodnienia" w związku z niezachowaniem terminu przez organ, zostałoby i tak zakwestionowane w drodze nadzoru, co oznaczałoby konieczność powtórzenia czynności z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przede wszystkim należy podnieść, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w zażaleniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 kpa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę w jej całokształcie, a także uwzględnia zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Dlatego prawnie niezrozumiała jest w tym kontekście wypowiedź Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], iż zarzut przekroczenia terminu przedstawienia stanowiska przez organ uzgadniający projekt planu pojawił się dopiero w skardze do sądu. Rozpatrując wniesione zażalenie Kolegium zobowiązane było z urzędu zbadać również tą okoliczność. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że z pisma Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] r. przekazującego projekt planu, nie wynika w sposób jednoznaczny, iż tylko termin 21 dni jest wiążący. Zdaniem Sądu termin ten został określony jednoznacznie. Ponadto mimo że w ustawie określony został termin minimalny, a ostatecznie termin określa burmistrz, to ustalony przez burmistrza termin należy traktować jako termin prawa materialnego. Tym samym upływ terminu określonego na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza dla organu opiniującego brak możliwości wydania postanowienia w sprawie. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie Zarząd Województwa [...] nie przedstawił swojego stanowiska w wyznaczonym terminie, to tym bardziej stanowisko Kolegium, zajęte po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, należy traktować jako spóźnione. To z kolei oznacza, że postanowienia organów obu instancji naruszają prawo materialne i podlegają uchyleniu. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że postanowienie Kolegium wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 139 w związku z art. 144 kpa. Z treści bowiem przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioskować można, że możliwe jest "warunkowe" uzgodnienie projektu planu przez uprawniony organ, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W takim przypadku do zaakceptowania jest pogląd, że jeżeli w projekcie planu uwzględniony zostanie warunek określony przez uprawniony organ, to burmistrz nie musi ponownie występować o uzgodnienie zmienionego projektu planu i kontynuować procedurę planistyczną. Tymczasem postanowienie Kolegium zmieniające (prawidłowo rozstrzygnięcie powinno brzmieć: uchyla postanowienie organu pierwszej instancji i odmawia uzgodnienia...) postanowienie Zarządu Województwa [...] uniemożliwiło Burmistrzowi Gminy [...] uwzględnienie określonego warunku i kontynuowanie procesu planistycznego. W rezultacie, zdaniem Sądu, Kolegium wydało orzeczenie na niekorzyść skarżącej, w sytuacji gdy postanowieniu organu pierwszej instancji nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego. Przy tym należy zaznaczyć, że dla oceny zgodności zaskarżonego postanowienia z ww. przepisami kpa, bez znaczenia pozostaje fakt jakie rozwiązanie w praktyce będzie dla gminy korzystniejsze, w szczególności czy uchwalony plan nie zostanie zakwestionowany w trybie nadzoru. Ustosunkowując się do czwartego wniosku skargi Sąd wyjaśnia, że zamieszczenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy kategorii drogi jako wojewódzka, nie jest możliwe na podstawie porozumień zawartych z Marszałkiem Województwa [...]. Zgodnie z obowiązującymi przepisami tylko w przypadku, gdy przebieg takiej drogi został ustalony w planie województwa gmina powinna uwzględnić go przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.