II SA/Sz 124/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2005 r. sprawy ze skargi R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na usuwaniu odpadów komunalnych stałych z obszaru miasta [...] oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] / Burmistrz Miasta [...] odmówił spółce R. z [...] wydania zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na usuwaniu odpadów komunalnych stałych z obszaru miasta [...] uznając, że Spółka ta nie spełnia podanych do publicznej wiadomości w formie zarządzenia z dnia [...] r Nr [...] wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie tego typu usług. W szczególności Spółka nie przedłożyła umowy na odbiór stałych odpadów komunalnych z Zakładem Składowania i Unieszkodliwiania Odpadów, sp. z o.o.. z siedzibą w [...] ( § 3 pkt 3 lit. a zarządzenia) a umowę z Gminą [...] na składowanie tych odpadów na składowisku w [...], oraz tytułu prawnego do dysponowania bazą transportową na terenie Powiatu [...], wskazując [...] w Powiecie [...] jako miejsce lokalizacji takiej bazy. Ponadto organ I instancji wskazał, że zaproponowane warunki odbioru odpadów z obszaru miasta [...] są niezgodne z ustaleniami Planu gospodarki odpadami dla miasta [...], który w swej treści ustala wywóz stałych odpadów komunalnych wyłącznie na składowisko w [...]. Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie podnosząc, że udokumentowała ustawowy obowiązek wynikający z art.8 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczący gotowości przyjęcia odpadów przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania, gdyż wskazała składowisko w [...], z którym posiada umowę na odbiór odpadów oraz wskazała miejscowość [...], leżącą [...] km od granicy Powiatu [...], gdzie posiada swą bazę transportową. Wyjaśniając swe stanowisko w sprawie miejsca składowania odpadów Spółka podniosła, iż Zakład w [...] narzuca warunki niemożliwe do spełnienia, gdyż żądana przez ten Zakład cena za przyjęcie l tony odpadów jest zawyżona i nie podlegała negocjacjom, co - zdaniem spółki - narusza konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej i równości wobec prawa. Natomiast wymóg posiadania bazy na terenie Powiatu [...] jest pozbawiony jakichkolwiek racjonalnych podstaw i wskazuje na wysoki stopień arbitralności wydawanych w tej materii decyzji, a tym samym przekracza granice upoważnienia ustawowego. Zdaniem Spółki spełnia ona wszystkie ustawowe wymogi do prowadzenia tego typu działalności, w tym przede wszystkim dysponuje odpowiednimi środkami do jej wykonywania, zapewniając odpowiedni standard obsługi. Odmowa wydania jej zezwolenia na tę działalność była zatem nieuzasadniona. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. wydaną z powołaniem się na art. 7, 8 i 9 ust.1 ust.1a, 1b i 1c ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w myśl art.3 ust. 1 powołanej ustawy utrzymanie czystości i porządku jest obowiązkiem gmin. W tym celu ustawodawca zobowiązał gminy do stworzenia warunków niezbędnych do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub do zapewnienia wykonywania tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych (art.3 ust. 1 pkt l ustawy). Jednocześnie rada gminy ma obowiązek ustalić w drodze uchwały szczegółowe zasady i sposób usuwania odpadów komunalnych zarówno z nieruchomości, jak i z terenów przeznaczonych do użytku publicznego ( art. 7 ustawy). Dla właściwego wykonania tych zadań i obowiązków o charakterze publicznym , nałożonych na gminę ustawodawca w art.7 ust. 1 ustawy przewidział, iż na prowadzenie działalności polegającej między innymi na odbieraniu od właścicieli nieruchomości stałych odpadów komunalnych przez podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne, wymagane jest uzyskanie zezwolenia co oznacza, iż swoboda działalności gospodarczej podejmowanej w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach została poddana ograniczeniu w drodze publicznoprawnej reglamentacji. Z powołanej ustawy wynika, że w zakresie utrzymania czystości i porządku występuje obiektywnie "ważny interes publiczny", który uzasadnia konieczne ograniczenie przez ustawodawcę swobody działalności gospodarczej. Z tego właśnie powodu o tym , czy i w jakim stopniu podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne będą uczestniczyły w procesie utrzymania czystości i porządku w gminach, właściwy organ ma rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej (zezwolenia) .Tak więc rozstrzygnięcie w zakresie uprawnień do wykonywania omawianej działalności następuje co do zasady w drodze postępowania administracyjnego, w którego ramach organ administracji publicznej starannie wyważa proporcje pomiędzy interesem publicznym, zasługującym na ochronę prawną, a słusznym interesem strony. O występowaniu interesu publicznego, uzasadniającego ograniczenie swobody podejmowania omawianej działalności gospodarczej, świadczy także fakt, iż wykonywanie prac związanych z utrzymaniem czystości na terenie gminy pozostaje w ścisłym związku ze sfera ewentualnych zagrożeń sanitarnych i epidemiologicznych, regulowanych w innych przepisach szczególnych. Wyżej opisany stan prawny ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Burmistrz Miasta [...] podając - w myśl art.7 ust3 ustawy - do publicznej wiadomości wymagania jakie powinny spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbiór stałych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i mając na uwadze interes publiczny Gminy Miejskiej [...] określił m.in.jako miejsce unieszkodliwiania odpadów odbieranych z obszaru Miasta [...] - Zakład Składowania i Unieszkodliwiania Odpadów sp. z o.o. w [...], którego realizacja została sfinansowana ze środków Miasta [...] (przy współudziale dwóch innych gmin) . Spółka R. składając wniosek o wydanie przedmiotowego zezwolenia, w którym wskazała Składowisko w [...] jako miejsce unieszkodliwiania odpadów była poinformowana, iż wskazując tę miejscowość nie spełnia warunku określonego przez Burmistrza [...] w podanym do publicznej wiadomości zarządzeniu, określającym wymagania jakie powinny spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (wskazano w nich [...] jako miejsce składowania odpadów) . Organ I instancji, zatem słusznie odmówił Spółce R. wydania zezwolenia na prowadzenie wnioskowanej działalności, wskazując, iż wnioskodawca nie spełnia podanych do publicznej wiadomości wymagań w tym zakresie. Nie można zatem zgodzić się z zawartymi w odwołaniu stwierdzeniami, iż Spółka R. spełnia wszystkie wymogi formalne i merytoryczne do uzyskania od Burmistrza [...] o zezwolenia na świadczenie usług wywozu odpadów komunalnych z obszaru Miasta [...]. Zarzut naruszenia równości wobec prawa - w ocenie Kolegium - jest chybiony, bowiem fakt podania do publicznej wiadomości przez organ wydający zezwolenia tych wyżej wymienionych wymagań, ustalonych w oparciu o delegację ustawową, świadczy o równości wobec prawa wszystkich podmiotów gospodarczych występujących do Burmistrza [...] o uzyskanie przedmiotowego zezwolenia. Wskazane we wniosku spółki miejsce unieszkodliwiania odpadów jest sprzeczne z polityką ekologiczną Gminy Miejskiej [...], określoną w opracowanym projekcie Planu gospodarki odpadami, w którym jako miejsce unieszkodliwiania odpadów komunalnych z obszaru Miasta [...] wskazano Zakład w [...]. Plan ten - w myśl art. 18 ust 1 Prawa ochrony środowiska - jest częścią Gminnego Programu ochrony środowiska dla Miasta [...], który w najbliższym czasie zostanie uchwalony przez Radę Miasta w [...], a tym samym będzie posiadać rangę prawa o charakterze miejscowym. Powyższą decyzję. Spółka R. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia. Skarga oparta jest na zarzucie naruszenia art. 3 oraz art.7 i 8 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Zdaniem strony skarżącej nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach umożliwia gminom ochronę swoich własnych interesów finansowych, poprzez m. in. ograniczanie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku Gminy [...] interesem takim (i to tylko pośrednio, jako wspólnika Zakładu Składowania i Unieszkodliwiania Odpadów Sp. z o.o. w [...]) byłaby pomyślność działalności gospodarczej prowadzonej przez ww. spółkę. Gmina nie może wykorzystywać instrumentów prawnych określonych ustawą do zniekształcania warunków swobodnego prowadzenia działalności, powołując się na swoje interesy ekonomiczne. Można wprawdzie argumentować, że w tym przypadku interes ekonomiczny zbiegł się z interesem społecznym albowiem działalność Zakładu Składowania i Unieszkodliwiania Odpadów Sp. z o.o. w [...] nie tylko ma wpływ na zwrot kapitału zainwestowanego przez Gminę [...] w tę spółkę ale także zapewnia bezpieczeństwo mieszkańcom z punktu widzenia unieszkodliwiania odpadów powstałych na terenie Gminy. Odpowiadając na tak postawioną kwestię należy wskazać, że organ w ogóle nie podniósł tej sprawy, a nadto - nie ma w tym przypadku ryzyka naruszenia interesu społecznego, a to z tego tytułu, że w niedalekim sąsiedztwie funkcjonuje wysypisko w [...]. Ceny składowania odpadów na wysypisku w [...] są znacznie niższe od cen w [...], co oznacza możliwość zaoferowania mieszkańcom Gminy [...] niższej ceny za usługę odbierania odpadów. Można zatem pokusić się o stwierdzenie, że w interesie społecznym jest właśnie umożliwienie przedsiębiorcom składowania odpadów w [...]. Burmistrz [...] nie może żądać od skarżącej udokumentowania faktu posiadania bazy magazynowej na terenie Gminy oraz uprzedniego zawarcia umowy z Zakładem Składowania i Unieszkodliwiania Odpadów Sp. z o.o. w [...] z tego powodu, że jest to niezgodne z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i jako takie nie może być przedmiotem regulacji zarządzeniem wydanym na podstawie art. 7 ust. 3 w/w. ustawy. Przepis art. 7 ust. 3 należy interpretować w powiązaniu z art. 7 ust. 2. Oznacza to, że zarządzenie może określać wyłącznie środki techniczne, jakimi powinien dysponować przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbiór odpadów komunalnych, którymi to środkami technicznymi działalność może być wykonywana, nie może natomiast decydować, w jakim miejscu mają być one położone, czyszczone, naprawiane, parkingowane itp. albowiem te sprawy przynależą wyłącznie przedsiębiorcy, który samodzielnie powinien określić, czy z ekonomicznego punktu widzenia bardziej opłacalne jest usytuowanie bazy magazynowej na terenie danej gminy czy też innej. W tym wypadku nie zachodzi także potrzeba ochrony jakichkolwiek interesów społecznych albowiem posiadanie przez przedsiębiorcę bazy magazynowej np. w gminie sąsiedniej w żaden sposób nie może narazić na ryzyko (np. sanitarne lub epidemiologiczne) mieszkańców gminy z terenu której odpady mają być odbierane. Natomiast art. 8 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dopuszcza możliwości żądania przez organ przedłożenia zawartej umowy, albowiem posługuje się pojęciem nie umowy, lecz dokumentowanej gotowości przyjęcia odpadów przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Taka regulacja ma głęboki sens albowiem składając wniosek o wydanie zezwolenia na odbiór odpadów przedsiębiorca nie wie, czy taką decyzję otrzyma oraz czy uda mu się porozumieć z właścicielami nieruchomości i uzyskać zlecenia na odbiór odpadów, a zatem zawieranie umowy byłoby na tym etapie przedwczesne. Według wiedzy skarżącego, Zakład Składowania i Unieszkodliwiania Odpadów Sp. z o.o. w [...] wymaga od kontrahenta określonej minimalnej ilości dostarczanych odpadów pod rygorem określonych sankcji prawnych. Podpisanie umowy w takiej sytuacji jest zatem bardzo ryzykowne dla przedsiębiorcy starającego się dopiero o zezwolenie na odbiór odpadów, niezależnie od tego, iż - zdaniem skarżącej - stanowi niedozwoloną praktykę monopolistyczną. Skarżąca spełniła wszystkie warunki wymagane ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach co oznacza, że powinna zgodnie z wnioskiem uzyskać odpowiednie zezwolenie. Niespełnienie wszystkich wymogów wynikających z Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta [...] (tych które legły o podstaw decyzji odmownej) nie może rodzić po jej stronie negatywnych konsekwencji prawnych, albowiem wymagania te, jako niezgodne z ustawą, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może powoływać się na projekt Gminnego Planu Gospodarki Odpadami, gdyż projekt nie stanowi aktu prawa miejscowego, a tylko taki może być źródłem praw i obowiązków powszechnych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Przypomniano także, iż wcześniej cofnięto skarżącej takie zezwolenie - na podstawie art. 9 ust 2 i 3 ustawy o utrzymaniu w czystości w gminach, z powodu niespełnienia przez skarżącą warunków prowadzenia działalności polegającej na usuwaniu nieczystości, w szczególności warunku składania odpadów na składowisku w Krzywopotach. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę uznać należy za nieuzasadnioną. Jej argumenty i zarzuty nie mogą być uznane za trafne. Przede wszystkim zauważyć należy, iż przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowią lex specialis wobec ustawy o działalności gospodarczej, a przez to wyłączają stosowanie przepisów tej ostatniej w podanej szczególnej reglamentacja prawnej działalności gospodarczej, polegającej na usuwaniu nieczystości w gminach. W świetle przytoczonych w zaskarżonej decyzji przepisów gmina jako odpowiedzialna za realizację ustawy o utrzymaniu porządku i czystości na obszarze podległym jej właściwości, uprawniona jest do prowadzenia własnej polityki w tym zakresie, w tym określenia warunków, które muszą spełniać podmioty gospodarczej, ubiegające się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie utrzymania porządku i czystości w gminach. Warunki te określa zarządzenie burmistrza, które jest obowiązującym aktem prawa miejscowego i może zostać pozbawione mocy tylko trybie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. W przedmiotowej sprawie działania w tym kierunku nie zostały podjęte, a zatem zarządzenie Burmistrza Nr [...] mogło stanowić podstawę prawną w sprawie określenia wymagań Gminy [...] wobec przedsiębiorców chcących wykonywać działalność gospodarczą w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej obszarze. Odwołanie się w decyzji do ustaleń Planu gospodarki odpadami dla miasta [...], który nie został jeszcze przez Radę Gminy uchwalony, miało charakter pomocniczy . Nie można tego jednak uznać za nieuprawnione, skoro plan ten wyraża wolę władz gminy w zakresie sposobu realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co należy do jej kompetencji. Skoro ustawodawca przyznał władzom gminy takie uprawnienie - nie może ono być iluzoryczne i polegać tylko na zbadaniu, czy ubiegający się o zezwolenie posiada techniczne możliwości odbioru i wywozu nieczystości i odpadów z terenu Gminy. Nie powinien być również lekceważony interes ekonomiczny gminy, zwłaszcza w sytuacji, gdy poniosła ona nakłady na budowę składowiska odpadów w [...] – do czego była zresztą zobowiązania ustawą i jest odpowiedzialna za jej realizację. Przyznana gminie ustawą samodzielność w zakresie utrzymania porządku i czystości na jej obszarze oraz wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach prawo reglamentowania działalności podmiotów gospodarczych w tym zakresie przemawiają za uznaniem, iż odmawiając skarżącej, która nie spełniła wymogów określonych w obowiązującym zarządzeniu Burmistrza [...] co do składowania odpadów na gminnym wysypisku odpadów w [...] oraz posiadania bazy transportowej na terenie gminy – nie naruszyła ona prawa. W tym stanie rzeczy skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu – zgodnie z art. 151 P.p.s.a.