IV SA/Wa 1505/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik,, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowegpo Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2005 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie do wysokości oficyn bocznych i zabudowie istniejących od strony północnej wnęk – z przeznaczeniem na funkcję biurową, w budynku przy ulicy N. na terenie Dzielnicy Ś. w W., zlokalizowanym na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do istotnych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Po pierwsze, przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy nie dokonano uzgodnień z wojewodą i marszałkiem województwa w zakresie zadań rządowych i samorządowych, co należało uczynić zgodnie z art.60 ust.1 oraz 53 ust.4 pkt 10 w związku z art.64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz.717), zwanej dalej "ustawą". Po drugie, organ I instancji nie wyjaśnił w dostateczny sposób, czy teren planowanej inwestycji istotnie posiada dostęp do drogi publicznej i na jakiej podstawie. W decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzono wprawdzie, iż dostęp do ulicy N. zapewnia przejazd bramowy budynku N. (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]), a przez przejazd bramowy budynku przy alejach J. (dz.ew. nr [...] i podwórko – działka ewid. nr [...]) możliwy jest dostęp do alei J., niemniej nie ustalono, czy jest to dostęp do drogi publicznej spełniający kryteria, o których mowa w art.2 pkt 14 ustawy. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zobowiązany był do dochowania należytej wnikliwości w tym zakresie, zwłaszcza z uwagi na to, iż: (-) w toku postępowania Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "N." informował go o tym, iż odpowiednia służebność drogowa nie została ustanowiona na rzecz inwestora oraz, iż z powództwa Wspólnoty toczy się postępowanie sądowe o zakazanie inwestorowi przejazdu przez nieruchomość przy ulicy N.,l obejmującą działkę oznaczoną nr ewid. [...], (-) decyzją z dnia [...] maja 2004 r., znak [...], Wojewoda M. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1972 r., znak [...], zezwalającej na wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową wejścia do budynku oficynowego przy ulicy N. w W.. W ocenie SKO organ I instancji nie zgromadził w toku postępowania dowodów potwierdzających posiadanie przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej. Oznacza to dowolność wniosku organu I instancji, iż dostęp ten istnieje. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż "nie można odmówić prawdziwości tezy postawionej przez Skarżących [odwołujących się] co do naruszenia przez Prezydenta W. przepisów procedury administracyjnej w stopniu, który nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy". Naruszenia tego należy upatrywać w tym, iż uzasadnienie decyzji będącej przedmiotem odwołania nie spełnia wymogów z art.107§3 k.p.a., nakładającego na organ administracji obowiązek wyczerpującego wskazania przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu tym nie odniesiono się bowiem do zastrzeżeń i protestów stron zgłoszonych w toku postępowania. W skardze na decyzję SKO J. S. podniósł, iż wbrew ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art.53 ust.4 pkt 10 ustawy. Ustawa nakazuje bowiem dokonywanie tych uzgodnień tylko wtedy gdy inwestycja, której dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, służy realizacji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym lub krajowym. W oczywisty sposób charakteru takiego nie może mieć inwestycja planowana przez skarżącego, stąd twierdzenie SKO, iż wspomniane wyżej uzgodnienia są niezbędne, jest niezasadne. Odnosząc się do kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej skarżący wskazał, iż przez dostęp ten należy rozumieć "faktyczną i rzeczywistą możliwość dostępu jak również obsługi komunikacyjnej nieruchomości". Stosownie do powyższego teren inwestycji posiada faktyczny i rzeczywisty dostęp do drogi publicznej od strony ulicy N. poprzez przejazd bramowy budynku N. (dz. ew. nr [...] i [...]), jak również od strony alei J. przez przejazd bramowy budynku przy alejach J. (dz.ew. nr [...]), co prawidłowo ustalono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wadliwie SKO przychyliło się do argumentacji Wspólnoty Mieszkaniowej N., iż dostęp do nieruchomości skarżącego od strony ulicy N. jest nielegalny w związku z umorzeniem postępowania sądowego o ustanowienie służebności. Skarżący zaznaczył, iż umorzenie tego postępowania nastąpiło wyłącznie z przyczyn o charakterze proceduralnym. Niezależnie jednak od powyższego legalność dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej od ulicy N. wynika z zaistniałego zasiedzenia służebności gruntowej w postaci prawa swobodnego przechodu i przejazdu, czemu niewątpliwie da wyraz deklaratoryjne orzeczenie sądu, które zapadnie w "przygotowywanym postępowaniu sądowym w tym zakresie". Pewność co do nabycia tego prawa przez zasiedzenie wynika z faktu, iż korzystanie przez skarżącego i jego poprzedników prawnych ze wspomnianej służebności trwa od 1972 roku. Zgodnie zatem z przepisami kodeksu cywilnego zasiedzenie nastąpiło najpóźniej w roku 2003. Wszystkie, mające znaczenie okoliczności związane z zagadnieniem dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej były faktami powszechnie znanymi w rozumieniu art.77§4 k.p.a., stąd wbrew stanowisku SKO nie zachodzi konieczność powtórnego ich wyjaśniania przez organ I instancji. Skarżący zarzucił także organowi odwoławczemu, iż bezpodstawnie przychylił się do zarzutów odwołania, dotyczących kwestii, które z uwagi na swój charakter ocenia się nie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy a w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało oddalić albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa procesowego i materialnego, obowiązującym w dacie jej wydawania. Z racji wadliwości decyzji organu I instancji i konieczności istotnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego SKO prawidłowo uchyliło decyzję Prezydenta W. i przekazało temu organowi sprawę administracyjną, wszczętą z wniosku inwestora do ponownego rozpoznania. Zarzuty, które poczynił zaskarżonej decyzji skarżący są w ocenie Sądu niezasadne. Nietrafnie zarzucił skarżący organowi odwoławczemu wadliwą interpretację art.53 ust.4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem (znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z odesłaniem zawartym art.60 ust.1 ustawy) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i realizacji inwestycji o znaczeniu krajowym - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.139 z późn.zm.). Wbrew stanowisku skarżącego przepis ten znajduje zastosowanie nie wtedy, gdy inwestycją celu publicznego o charakterze ponadlokalnym lub krajowym jest inwestycja przyszła, czyli ta, której dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, ale wtedy gdy teren, na którym przyszłą inwestycję się planuje był przeznaczony na inwestycję celu publicznego o charakterze ponadlokalnym lub krajowym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który wygasł na podstawie art.67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z upływem ośmiu, a w szczególnych wypadkach z upływem lat dziewięciu od dnia wejścia ustawy w życie). Z punktu widzenia istnienia podstaw do dokonania uzgodnień istotny jest zatem nie charakter inwestycji przyszłej, a dotychczasowe przeznaczenie terenu w poprzednio obowiązującym planie. O ile zatem w planie już nieobowiązującym teren obecnie planowanej inwestycji był przeznaczony pod inwestycje, o których mowa w art.53 ust.4 pkt 10 ustawy, to uzgodnień tych należy dokonać niezależnie od charakteru inwestycji planowanej. W tej sytuacji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym winno być wyjaśnione, czy w planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art.67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, teren inwestycji był przeznaczony pod inwestycje o znaczeniu ponadlokalnym lub krajowym, a jeżeli tak, to zachodziły warunki do dokonania stosownych uzgodnień. Trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż ponownego wyjaśnienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wymaga kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art.61 ust.1 pkt 2 ustawy). Wynika stąd, iż warunki zabudowy można ustalić tylko dla takiego terenu, który posiada dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art.2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy wyłącznie: 1) bezpośredni dostęp do tej drogi, 2) dostęp przez drogę wewnętrzną, 3) dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Materiał dowodowy sprawy nie potwierdza, iż tak zdefiniowany dostęp do drogi publicznej teren inwestycji posiada. Nie przesądza o istnieniu tego dostępu faktyczne korzystanie przez skarżącego z dwóch przejazdów bramowych, umożliwiających dojazd do ulicy N. oraz do Alei J., jak też sam fakt spełnienia przez niego warunków do zasiedzenia służebności przejazdu i przechodu przez przejazd bramowy od ulicy N. (nie potwierdzony stosownym orzeczeniem sądu powszechnego). Wbrew stanowisku skargi dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać li tylko z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być także legalny, tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. W przypadku, gdy skarżący twierdzi, iż zasiedział służebność przechodu i przejazdu przez przejazd bramowy przy ulicy N., to winien się legitymować prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego, stwierdzającym to zasiedzenie. Wprawdzie słusznie podkreśla skarga, iż skutek w postaci zasiedzenia następuje z mocy prawa z chwilą spełnienia się warunków przewidzianych w k.c. a orzeczenie sądu powszechnego ma jedynie moc deklaratoryjną – potwierdza jedynie dojście zasiedzenia do skutku, nie zaś skutek ten wywołuje – niemniej dopiero istnienie takiego potwierdzenia pozwala na uznanie, iż zasiedzenia istotnie wystąpiło. Idąc konsekwentnie tokiem rozumowania skarżącego należałoby przyjąć, iż brak sądowego orzeczenia o zasiedzeniu służebności nie uniemożliwiał organowi administracji samodzielnego ustalenia, że przesłanki do zasiedzenia istotnie wystąpiły. Takie działanie organu byłoby jednakże nieuprawnioną ingerencją w kompetencje sądu powszechnego i podważałoby sens instytucji stwierdzenia zasiedzenia. Należy podkreślić, iż błędu takiego nie popełnił organ I instancji. Z treści jego decyzji wynika bowiem jednoznacznie, iż uznaje on kwestię służebności przejazdu i przechodu za prawnie nieuregulowaną (pkt 2.4.2 decyzji – "po ustanowieniu drogi koniecznej i odpowiedniej służebności przejazdu i przechodu obsługa komunikacyjna winna odbywać się (...)". Należy podkreślić, iż w sytuacji gdy z materiału dowodowego nie wynika aby w dacie orzekania przez organ I i II instancji teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art.2 pkt 14 ustawy, zachodziły podstawy do odmownego załatwienia wniosku inwestora (odmowy ustalenia warunków zabudowy). W tej sytuacji należałoby przyjąć, iż prawidłową reakcją organu odwoławczego byłoby wydanie decyzji reformatoryjnej (uchylającej decyzję organu I instancji oraz orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy), nie zaś decyzji kasatoryjnej (tj. decyzji opartej o art.138§2 k.p.a.). Rozważając w związku z powyższym ewentualność uchylenia z tego tytułu zaskarżonej decyzji Sąd, doszedł do przekonania, iż powyższe naruszałoby art.134§2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego (chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności). W ocenie Sądu zakaz ten znajduje zastosowanie w sprawie albowiem: 1) wspomniana wcześniej decyzja reformatoryjna byłaby oczywiście dużo bardziej niekorzystna niż zaskarżona decyzja kasatoryjna, 2) wydanie przez SKO decyzji kasatoryjnej zamiast decyzji reformatoryjnej, będące wprawdzie naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, nie jest naruszeniem prawa na tyle istotnym, aby skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego za wiążące dla organu I instancji należy uznać wskazanie SKO, iż kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej wymaga wyjaśnienia. Nie sposób także przyjąć, jak wywodzi skarżący, iż uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy kierował się zarzutami odwołania, które z uwagi na swój charakter winny być rozpatrywane dopiero w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, iż w związku z treścią złożonych odwołań, korespondujących z wcześniejszymi wypowiedziami stron w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, SKO, nie przesądzając o ich merytorycznej zasadności, wskazało jedynie na konieczność obszerniejszego ustosunkowania się do przez organ I instancji do podnoszonych kwestii. Skoro planowanej inwestycji towarzyszą liczne protesty, to w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art.107§3 k.p.a., należy się do nich odnieść. W ocenie Sądu powyższe rozumowanie organu odwoławczego zasługuje na aprobatę. Z tych przyczyn skargę należało oddalić na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).