II OSK 871/05

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.), Sędziowie NSA Witold Falczyński, Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Dorota Korybut - Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2003r., sygn. akt SA/Bk 897/03 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 12 czerwca 2003 r., [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z 19 grudnia 2003 r. sygn. akt SA/Bk 897/03 oddalił skargę J. B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z 12 czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Wojewoda Podlaski decyzją z 12 czerwca 2003 r. podjętą w wyniku odwołania J. B. uchylił decyzję Starosty Sokólskiego z 17 kwietnia 2003 r. udzielającą Gminie Sokółka pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w Sokółce na działkach o numerach [...] położonych na odcinku od ulicy [...] – i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził znaczne braki w materiale dowodowym niemożliwe do usunięcia na etapie odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Dostrzegł także brak należytego wykazania się przez Gminę Sokółka tytułem prawnym do władania działkami, przez które ma przebiegać kanalizacja. Wytknął organowi I instancji sprzeczność wydanej decyzji z treścią wniosku inwestora. Tenże dotyczył bowiem budowy kanalizacji sanitarnej wyłącznie w ulicy [...] a decyzja objęła też działki nr [...] położone w ul. [...], oraz działki: [...] obejmujące ulicę [...]. Wojewoda zalecił też organowi pierwszoinstancyjnemu wyjaśnienie kwestii zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych bez zamknięcia dojścia i dojazdu do działek sąsiednich oraz wyjaśnienie sprawy ostateczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dalszej części uzasadnienia decyzji kasacyjnej organ odwoławczy omówił te zarzuty odwołania, których nie podzielił. Stwierdził, wbrew zarzutom J. B., że decyzja pierwszoinstancyjna zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne oraz, że inwestor nie miał obowiązku obejmować projektem budowy przyłączy domowych do projektowanej kanalizacji sanitarnej. Skargę do NSA na powyższą decyzję złożył J. B. kwestionując jej uzasadnienie we fragmentach, w których organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania, tj. w miejscu gdzie wojewoda stwierdził, że to "inwestor określa usytuowanie projektowanego obiektu budowlanego" oraz tam gdzie uznał, że decyzja starosty zawierała prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji odwoławczej w tych fragmentach rażąco naruszyło prawo i będzie miało bezpośredni wpływ na wydanie decyzji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a w szczególności naruszyło: 1) art. 5 ust. 2 pkt 2 i art. 33 ust. 1 prawa budowlanego poprzez uznanie, że inwestor inwestycji publicznej może projektować ją w dowolny sposób, w czasie gdy użytkowanie inwestycji publicznej określają: prawo miejscowe i prawo budowlane a inwestor jest tylko reprezentantem podatników i płacących opłaty adiacenckie – pozbawionym prawa dowolnego kształtowania inwestycji; 2) art. 107 § 3 kpa wskutek uznania, że przy sporządzaniu uzasadnienia nie ma obowiązku przytoczenia żądań strony, a jedynie należy się do nich ustosunkować – albowiem takie uzasadnienie jest nieczytelne dla pozostałych stron, a przy tym musi skutkować pomówieniem strony skarżącej o pieniactwo. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uznanie, że uzasadnienie decyzji wojewody w kwestionowanych fragmentach narusza prawo i o zwolnienie Starosty Sokólskiego od obowiązku podporządkowania się mu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku nie uznał skargi za zasadną i oddalił ją. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowany został pogląd co do dopuszczalności skargi do NSA na samo uzasadnienie ostatecznej decyzji administracyjnej. Taka możliwość nie zmienia jednak przewidzianego ustawą o Naczelnym Sądzie Administracyjnym sposobu załatwienia skargi. Niezależnie bowiem od tego czy strona jest niezadowolona z sentencji rozstrzygnięcia organu administracji, czy jedynie z motywów wskazanych w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony wyłącznie do oddalenia skargi bądź wyeliminowania decyzji organów administracji publicznej poprzez jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności, bądź stwierdzenie niezgodności z prawem (art. 22 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA). Ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie daje Sądowi uprawnienia do stwierdzenia w wyroku, że uzasadnienie decyzji organu administracji narusza prawo. Podzielając zatem nawet argumentację strony kwestionującej wyłącznie uzasadnienie ostatecznej decyzji organu administracji Sąd mógłby jedynie orzec o uchyleniu tej decyzji bądź o stwierdzeniu jej nieważności czy niezgodności z prawem. Jak zaś stanowi art. 22 ust. 2 ustawy o NSA decyzja podlega uchyleniu jedynie wtedy, gdy Sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do unieważnienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nieważność zaś decyzji Sąd stwierdza wtedy, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach (art. 22 ust. 3 ustawy o NSA). Odnosząc te uwagi do zarzutów skarżącego należy zdaniem Sądu stwierdzić, że skarżący musiałby wykazać, iż nie tylko miało miejsce naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania wskazanych przez niego, ale że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego) i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w odniesieniu do zarzutu naruszenia procedury administracyjnej), przy czym wynikiem sprawy, stanowiącym przedmiot kontroli sądu, jest rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzja kasacyjna zapadła zaś w następstwie uwzględnienia odwołania skarżącego. Brak podzielenia części argumentów czy zarzutów odwołania, nie zmienił ogólnej oceny nieprawidłowości postępowania organu I instancji. Sąd zgadza się przy tym z wojewodą, iż organ architektoniczno-budowlany nie miał podstaw do tego by narzucić inwestorowi przeprojektowanie sieci kanalizacji sanitarnej, w taki sposób, który obejmowałby także wybudowanie przyłączy do poszczególnych indywidualnych gospodarstw domowych. Sąd podkreślił, że w świetle informacji starosty na trasie projektowanego kanału sanitarnego zostały zaprojektowane studzienki rewizyjne umożliwiające wykonanie w przyszłości indywidualnych przyłączy. Odnośnie zaś naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 kpa, którego to naruszenia organ odwoławczy nie wytknął Sąd stwierdził, że przepis powyższy rzeczywiście nie wymaga przytaczania w uzasadnieniu decyzji odnoszących się do stanu faktycznego sprawy szczegółowych stanowisk poszczególnych stron postępowania, albowiem pod pojęciem "uzasadnienie faktycznego" decyzji należy rozumieć wskazanie faktów ustalonych przez organ i przyjętych za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, co w przełożeniu na sprawę dotyczącą udzielenia pozwolenia na budowę oznacza wskazanie kiedy i z jakim wnioskiem wystąpił inwestor, jakie dokumenty dołączył do wniosku i co z tych dokumentów wynika oraz jakich ustaleń istotnych dla sprawy dokonał organ z urzędu. Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku skargę kasacyjną wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. reprezentowany przez adwokata J. C. zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 2 i art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, iż organ architektoniczno-budowlany nie miał podstaw do tego, by narzucić inwestorowi przeprojektowanie sieci kanalizacyjnej w taki sposób, który obejmowały wybudowanie przyłączy do poszczególnych indywidualnych gospodarstw domowych, podczas gdy ww. przepisy stanowią, iż obiekt budowlany należy tak projektować, by osoby trzecie miały możliwość korzystania z wody i kanalizacji oraz wskazują na obowiązek inwestora, który zobowiązany jest przedstawić projekt całego zamierzenia budowlanego. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było zbadanie i wyjaśnienie prawidłowości procesu inwestycyjnego, w którym inwestor Gmina Sokółka uzyskała pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej w mieście Sokółka. Zgodnie z projektem budowa kanalizacji sanitarnej miała przebiegać także obok działki stanowiącej własność skarżącego i o ile projekt tej kanalizacji uwzględnił możliwość budowania przyłączy do niej z innych sąsiednich działek, o tyle pomijał możliwość przyłącza z działki J. B.. Projektowana kanalizacja sanitarna jest częścią całej magistrali miejskiej, stąd też powinna zostać tak zaprojektowana, aby zapewniała możliwość rozbudowy, tj. podłączenia innych ulic czy też nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też projekt tej kanalizacji jako nieprzewidujący możliwości podłączenia się do niej z nieruchomości J. B. stanowi naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie też z art. 5 ust. 2 pkt 2 tegoż prawa, każdy obiekt budowlany (takim jest projektowana kanalizacja sanitarna) winien zapewniać ochronę osób trzecich i umożliwić im dostęp do tej kanalizacji. Podzielenie przez Sąd poglądu Wojewody Podlaskiego, jakoby nie miał on możliwości narzucenia inwestorowi, tj. Gminie Sokółka przeprojektowania sieci kanalizacji sanitarnej w taki sposób, który obejmowałby budowanie przyłączy do poszczególnych indywidualnych gospodarstw domowych, stoi w rażącej sprzeczności z ww. przepisami Prawa budowlanego i narusza w sposób istotny interes skarżącego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Podlaski wnosząc o jej oddalenie. Organ podkreślił, że wbrew żądaniom skarżącego i zarzutom skargi kasacyjnej organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma żadnych instrumentów prawnych, aby narzucić inwestorowi przeprojektowanie sieci kanalizacyjnej w taki sposób, aby obejmowała ona również wybudowanie przyłączy do poszczególnych indywidualnych gospodarstw domowych. Organ podniósł też, iż postępowanie o udzielenie pozwolenia budowlanego zostało umorzone z uwagi na wycofanie przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia oraz zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku oddalający skargę J. B. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie II SA/Bk 240/04. Wyrok ten nie jest prawomocny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez J. B. skargi kasacyjnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z 19 grudnia 2003 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną Janusz Biziuk w podstawie kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 2 pkt 2 i art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż organ architektoniczno-budowlany nie miał podstaw by narzucić inwestorowi – Gminie Sokółka – przeprojektowanie sieci kanalizacyjnej w taki sposób, który obejmowałby wybudowanie przyłączy do poszczególnych indywidualnych gospodarstw domowych. Otóż zarzut ten uznać należy za chybiony. Odnosząc bowiem stan faktyczny niniejszej sprawy do stanu prawnego uregulowanego przytoczonymi w podstawie kasacyjnej przepisami nie można dojść do wniosku jaki wyprowadzony został w skardze kasacyjnej, że przy określeniu zakresu przedmiotowego projektowanej inwestycji naruszono prawo przez to, że nie przewidziano możliwości podłączenia nieruchomości skarżącego do projektowanej sieci kanalizacyjnej. Okoliczność, iż zamierzenie inwestycyjne dotyczące budowy kanalizacji ogólnomiejskiej nie obejmuje bezpośredniego przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie oznacza, iż nie jest to całe zamierzenie budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Zwrócić należy przy tym uwagę na istotną okoliczność mającą także znaczenie w tej sprawie, że w chwili obecnej rozważania na temat zakresu projektowanej inwestycji – budowy sieci kanalizacyjnej – (czy możliwości jej przeprojektowania) są o tyle bezprzedmiotowe ponieważ inwestor, którym jest Gmina Sokółka wycofał – 29 lipca 2003 r. – wniosek o pozwolenie na budowę tej kanalizacji i postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone ostatecznymi decyzjami – decyzja Wojewody Podlaskiego z 10 marca 2004 r. Nr RR.VI.C.7111-15/03 utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatowego w Sokółce z 4 sierpnia 2003 r. – które funkcjonują w obrocie prawnym. Postępowanie administracyjne zatem w sprawie wydania pozwolenia na zrealizowanie omawianej inwestycji z uwagi na brak stosownego wniosku nie toczy się i toczyć się nie może, czyli na ten czas nie ma sprawy administracyjnej. Wobec powyższego skargę kasacyjną J. B. jako pozbawioną podstaw należało na zasadzie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalić. Nie odniósł się Sąd natomiast do wniosku adwokata J. C. – pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla J. B. – o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego ponieważ wniosek w tym względzie nie odpowiadał wymogom określonym w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).