VII SA/Wa 747/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skarg B.K., A.K. i Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala. Decyzją z dnia [...] maja 2003 roku, nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. pozwolenia na nadbudowę piętra i dobudowę klatki schodowej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce o nr ew.[...] przy ul. K. w W. Na decyzji tej zamieszczono adnotację, że jest ona ostateczna od dnia [...] czerwca 2003 roku. Decyzją z dnia [...] września 2003 roku, Nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] [...] maja 2003 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] na podstawie art.50 ust.1 pkt.1, art.50 ust.2 i art.50 ust.3 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) postanowił wstrzymać roboty budowlane przy nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. K. w W. prowadzone przez A.K. oraz nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń poprzez wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich jak również nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli B.K., A.K. i Z.K. podnosząc zarzut naruszenia art.7, 8, 10, 77, 80 i 107§3 kpa. Zdaniem składających zażalenie w sprawie zastosowany winien być przepis art.48 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.), gdyż budowa została rozpoczęta na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto zgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia na budowę nie można było wydać pozwolenia na budowę bezpośrednio w granicy działki budowlanej. Można to było zrobić jedynie w ściśle określonych przypadkach, które w tej sytuacji nie miały zastosowania. Składający zażalenie podnieśli również zarzut, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest już drugim tego typu postanowieniem. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 roku, Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 roku. W uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż wykonanie przez inwestora robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nie może być traktowane jako samowola budowlana i przepis art.48 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie może mieć zastosowania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli B.K., A. K. i Z. K. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w zażaleniu od rozstrzygnięcia organu I instancji. Nadto podnieśli zarzut, iż organ administracji powołał się na wyniki kontroli z 2003 roku podczas gdy postanowienie zostało wydane w 2005 roku co świadczy o tym, że wydano je w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy i bez dostatecznego uwzględnienia ich racji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżone postanowienie zdaniem Sądu nie narusza prawa. Nie można zgodzić się z poglądem prezentowanym przez skarżących, iż organy nadzoru budowlanego winny prowadzić postępowanie w trybie art.48 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.), a nie w trybie art.51 tejże ustawy. Rzeczywiście jak wynika z akt sprawy decyzja o pozwoleniu na budowę w dacie rozpoczęcia inwestycji nie była ostateczna. Zauważyć jednak należy, iż inwestorka posiadała decyzję z adnotacją, iż decyzja ta jest ostateczna. Nastąpiło to na skutek tego, że skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji bezpośrednio do Wojewody, a nie za pośrednictwem organu I instancji. Okoliczność ta spowodowała, że organ I instancji będąc błędnie przekonany o tym, że odwołanie nie wpłynęło zamieścił na decyzji adnotację, o jej ostateczności. W wyroku z dnia 18 czerwca 1998 roku, sygn. akt IV SA 1399/96 (OSP 2000/4/60) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę". Analogicznie zdaniem Sądu traktować należy inwestora, który prowadził roboty budowlane na podstawie decyzji, co do której otrzymał od organów administracji publicznej informację, że jest ostateczna, a która to informacja później okazała się błędna. Przemawiają za tym poglądem zasady ogólne postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art.8 kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Z kolei z art.9 kpa wynika, że organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Strona postępowania nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnego poinformowania jej 0 tym, że decyzja administracyjna o pozwoleniu na budowę jest ostateczna. Przytoczyć także należy wyrok z dnia 2 kwietnia 2003 roku, sygn. akt I Sa/Ka 317/02, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Zasada państwa prawnego wyklucza możliwość obciążenia podatnika skutkami błędu spowodowanego przez pracownice urzędu skarbowego". Uwzględniając pogląd zawarty w wymienionym wyżej wyroku i przenosząc go na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zasada państwa prawnego wyklucza możliwość obciążenia inwestora skutkami błędu spowodowanego przez pracownika organu administracji architektoniczno - budowlanej. Zarzut naruszenia §12 ust.6 pkt.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690) nie jest, zdaniem Sądu, możliwy do oceny na obecnym etapie postępowania. Ocenie Sądu podlega sama możliwość wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. To czy naruszony został §12 ust.6 pkt.I i 2 będzie można ocenić wówczas, gdy zostanie przez inwestora przedłożony zamienny projekt budowlany. Ocena prawidłowości projektu i zawartych w nim rozwiązań pod kątem zgodności z przepisami wymienionego wyżej rozporządzenia będzie możliwa przy ewentualnej kontroli decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego. Również zarzut pogorszenia warunków użytkowych w zakresie przewietrzania i zacieniania terenu działki skarżących na obecnym etapie nie może być przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Będzie to również możliwe dopiero przy ewentualnej kontroli decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego. Nie można uznać za błąd powołania się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na wyniki kontroli przeprowadzonej w 2003 roku. Organ nadzoru wskazał jedynie, iż takie oględziny miały miejsce. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót, na podstawie art.51 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane, zależy min. od tego czy roboty budowlane nie zostały jeszcze wykonane. Okoliczność ta stwierdzona została podczas oględzin przeprowadzonych w 2003 roku. Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy do czasu wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót wykonywane były jedynie prace zabezpieczające przy budynku. Istotnie postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych z dnia [...] lutego 2005 roku wydane na podstawie art.50 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane było drugim postanowieniem wydanym w sprawie w oparciu o tę samą podstawę prawną. Pierwsze postanowienie wydane zostało w dniu [...] czerwca 2004 roku. Straciło ono jednak swoją moc, gdyż w ciągu dwóch miesięcy od jego wydania nie została wydana decyzja określona w art.51 ust.1 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zdaniem Sądu z treści art.51 tejże ustawy nie wynika, by organ nadzoru budowlanego nie mógł wydać drugiego postanowienia w wymienionym wyżej trybie. Niemożność wydania kolejnego postanowienia prowadziłaby w konsekwencji do zablokowania realizacji inwestycji oraz samego postępowania mającego na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Inwestor niemiałby podstawy prawnej do dalszej realizacji inwestycji, gdyż projekt budowlany na podstawie którego realizował inwestycję przestał obowiązywać. Organ administracji z kolei również nie mógłby nałożyć na inwestora obowiązków niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem bądź wydania nakazu rozbiórki obiektu. Interpretacja art.51 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane polegająca na przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego w przypadku, gdy pierwsze wydane w tym trybie postanowienie straciło moc nie może wydać kolejnego postanowienia, byłaby sprzeczna z celem tego przepisu. Zdaniem Sądu nie można podzielić poglądu skarżących, iż w toku postępowania organy administracji naruszyły art. 7, 8, 10, 77, 80 i 107§3 kpa. Materiał dowodowy został właściwie zebrany i prawidłowo zinterpretowany zaś uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi określone w art.107§3 kpa w zw. z art. 126 kpa. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że naruszone zostały przepisy art.7 kpa i art. 8 kpa. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 kpa stwierdzić należy, iż w aktach sprawy brak jest dowodu powiadomienia skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów. Uchybienie to zdaniem Sądu nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Istota sprawy sprowadza się bowiem do sporu prawnego miedzy organami administracji, a skarżącymi czy w sytuacji gdy okazało się, że inwestycja realizowana była na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę postępowanie winno być prowadzone na podstawie art.48 czy też 51 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Okoliczność leżąca u podstaw rozstrzygnięcia to jest, nieostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz A. K. była bowiem znana skarżącym już na etapie wszczęcia postępowania na co wskazuje treść znajdującego się w aktach sprawy pisma B. K. z dnia 11 sierpnia 2003 roku skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.