II SA/Rz 168/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni A na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości - skargę oddala - II SA/Rz 168/05 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. /[...]/, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni A od decyzji Starosty z dnia [...] września 2004 r. /[...]/ w przedmiocie zwrotu na rzecz M. C. części nieruchomości oznaczonej jako działki nr 2704/23 o pow. 591m2 oraz nr 2704/24 o pow. 71m2 /poprzednio jako działki nr 7735/1 i 7736/, położonej w K. przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie uzasadniono następująco: Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] września 2004 r. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr 2704/23 o pow. 591m2 i 2704/24 o pow. 71m2 /poprzednio stanowiącej części działki nr 7735/1 i 7736/, objętych Kw [...], będących własnością Gminy /. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. C. spadkobiercy poprzedniego właściciela przedmiotowych działek, na którego rzecz pozostali współwłaściciele zrzekli się swych uprawnień. Nieruchomość została wywłaszczona decyzją Wiceprezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 1978 r. /[...] / pod realizację przez Spółdzielnię A spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...] /II etap/, zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzjami Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] listopada 1977 r. /[...]/ i z dnia [...] stycznia 1978 r. /[...]/. Organ I instancji uznał, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Miała na niej zostać zrealizowana zieleń towarzysząca i izolacyjna, sąsiadująca z planowanym parkingiem dwukondygnacyjnym. Wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu [...] czerwca 1995 r., natomiast zieleń została nasadzona przez Spółdzielnię A w październiku 1995 r. /treść notatek służbowych z lat 1995 i 1996/, z kolei droga dojazdowa na części działki nr 2704/24 została usytuowana po dobudowaniu w 1998 r. czterech boksów garażowych. Kwotę, jaką osoba, na której rzecz dokonuje się zwrotu, powinna wpłacić z tytułu zwrotu zrewaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ustalił rzeczoznawca majątkowy w wysokości 3.186,94 zł. Odwołanie od tej decyzji zwrotowej wniosła Spółdzielnia A, domagając się jej uchylenia. Według odwołującej się Spółdzielni kwestionowana decyzja jest niezgodna z prawem i narusza jej uzasadnione interesy. Wbrew stanowisku organu I instancji na przedmiotowych działkach cel wywłaszczenia został zrealizowany. Założona na nich zieleń odpowiada załącznikom do decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. wydanej przez WDRMiOW K. W uzasadnieniach decyzji dotyczących spornego terenu i ustaleniach z rozprawy administracyjnej brak jest spójności. Organ II instancji nie uwzględniwszy odwołania w szczególności podkreślił, że istotnym dla sprawy jest fakt relacji czasowej wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do wszelkich czynności jakie do tego czasu zostały podjęte na spornym terenie. Zgodnie z orzeczeniem wszelkie działania, zarówno faktyczne, jak i prawne, podjęte na gruncie po złożeniu wniosku o jego zwrot, nie mogą wpływać na ocenę zbędności z uwagi na cel wywłaszczenia. Zebrane w sprawie dowody /m. in. protokoły z wizji lokalnej w dniu 12.12.1995 r. i 18.10.1995 r./ potwierdzają, że działania Spółdzielni A ukierunkowane na realizację głównego celu wywłaszczeniowego – zieleni towarzyszącej i izolacyjnej – zostały dokonane po złożeniu wniosku o zwrot spornego terenu. Wykonanie na spornym terenie infrastruktury technicznej /np. kanalizacji deszczowej/ nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli /por. wyrok NSA z dnia 30.06.2000 r., I SA 1088/99/. Należało więc uznać, że działki oznaczone obecnie nr 2704/23 i 2407/24 stały się zbędne z uwagi na cel wywłaszczenia. Stąd też kwestionowana odwołaniem decyzja Starosty jest zgodna z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Wojewody wniosła Spółdzielnia A, z zarzutem naruszenia art. 136 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./ i z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem strony skarżącej infrastruktura towarzysząca została wybudowana przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości przez M. C. Ocena organów cechuje się niedopuszczalną uznaniowością i dowolnością, pominięte zostały twierdzenia zawarte w jej odwołaniu. Wymóg art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zrealizowany przez wybudowanie garaży i zieleni, która odpowiada załącznikowi do decyzji wydanej przez WDRMiOW K. z dnia [...] listopada 1977 r. W piśmie z dnia [...] czerwca 2001 r. znak [...] skierowanym przez Spółdzielnię do Urzędu Miasta Wydział Geodezji, Kartografii i Skarbu Miasta wykazano, że przedmiotowe działki zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Roboty ziemne związane z ukształtowaniem terenu zostały ukończone w 1992 r. – ukształtowaniem zostały objęte działki o aktualnych numerach 2704/23, 2704/24, 2704/26 i część działki 2704/25. Wykonane zmiany w ukształtowaniu terenu potwierdzają zainwentaryzowane w terenie [...] maja 1994 r. rzędne studzienek kanalizacji deszczowej /zał. nr 1 do pisma/ w zestawieniu z mapą zasadniczą, na której sporządzono aneks planu realizacyjnego budowy garażu przy ul. [...] /zał. nr 2 do pisma/. Na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej zaznaczono również skarpy przy wybudowanych boksach garażowych /nie było ich na etapie planu realizacyjnego/. Również w 1994 r. wykonano obsianie trawą działek nr 2704/23, 2704/24 i 2704/26 oraz zasadzono krzewy stanowiące sferę ochronną od garaży. W sprzeczności ze stanem faktycznym pozostaje twierdzenie, że droga dojazdowa do garaży została usytuowana dopiero w 1998 r. po dobudowaniu boksów garażowych – wybudowanie drogi po tej dacie pozbawiłoby dojazdu do istniejących już boksów garażowych. Nadto strona skarżąca wskazała, że sporny teren został jej oddany w wieczyste użytkowanie na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w K. sygn. akt [...], co zostało ujawnione w Kw [...] w maju 1996 r. Sprawę legalności pozwolenia na budowę boksów garażowych ze skargi M. C. badał Naczelny Sąd Administracyjny /sygn. akt SA/Rz 857/97/, który skargę oddalił. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] września 2004 r. M. C. wniósł o pomniejszenie działki nr 2704/24 celem zapewnienia dojazdu do istniejących garaży, a stanowisko to poparli pełnomocnicy skarżącej i UM. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są krzywdzące dla skarżącej, a tym samym zrzeszonych w Spółdzielni członków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej /§ 1/, a kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/ stanowiąc, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek Sądu zbadania, niezależnie od zarzutów skargi, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i jeśli jest to, jak w rozpoznawanym przypadku, decyzja administracyjna, powinność uwzględnienia skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c, w pkt. 2, jak też w przypadku określonym w pkt. 3 tego przepisu. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm./ poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z treści powyższego przepisu wynika, że zasadniczym zadaniem postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, czy w stosunku do nieruchomości objętej żądaniem zachodzą przesłanki określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ prowadzący zatem takie postępowanie jest obowiązany do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia powyższej kwestii oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego, istotnego w tej mierze, materiału dowodowego. Po myśli art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przyjęta zatem w tym przepisie normatywna definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest wiążąca. W niniejszej sprawie chodzi o zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu powyższego przepisu. Zgodnie z twierdzeniami strony skarżącej w dniu złożenia przez M. C. /spadkobiercę poprzedniego właściciela/ wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości – według aktualnego oznaczenia geodezyjnego działek nr 2704/23 i 2704/24, poł. w K. przy ul. [...] – cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed datą złożenia tegoż wniosku, tj. w latach 1992-1994. Odmiennych w tym zakresie ustaleń dokonały organy obu instancji – przyjęły, że nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie Sądu pogląd organów administracji zasługuje na akceptację. W szczególności należy zgodzić się z nimi, że istotny dla sprawy jest fakt relacji czasowej wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do wszelkich działań, jakie do tego czasu zostały podjęte na przedmiotowym terenie. Z wypowiedzi orzecznictwa wynika bowiem w sposób wyraźny, że wszelkie działania, czy to o charakterze faktycznym, czy też prawnym, podejmowane na gruncie po złożeniu wniosku o jego zwrot, pozostają bez wpływu na ocenę zbędności ze względu na cel wywłaszczenia. Nie jest kwestionowane, że działki nr 7735/1 i 7736 poł. w K. – według aktualnego oznaczenia geodezyjnego działki nr 2704/23 i 2704/24 – zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa decyzją Wiceprezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 1978 r. /[...]/ celem przekazania ich Spółdzielni A dla realizacji spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...] /etap II/, zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] listopada 1997 r. /[...]/ i z dnia [...] stycznia 1978 r. /[...]/. Powyższa decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza stała się ostateczna w dniu [...] września 1978 r. Nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu, według powyższych decyzji, została przeznaczona pod zieleń towarzyszącą i izolacyjną, sąsiadującą z planowanym parkingiem dwukondygnacyjnym. Materiał aktowy niniejszej sprawy w sposób oczywisty wykazuje, że Starosta rozpoznając ponownie wniosek M. C. – złożony [...] czerwca 1995 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – na rzecz którego pozostali spadkobiercy B. C. /poprzedniego właściciela nieruchomości/ zrzekli się swych "uprawnień zwrotowych" /aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...].12.1995 r./ i stosując się do wskazań wynikających z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. /[...]/ – przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie badania zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Prawidłowo przy tym skoncentrował się na wyjaśnieniu, jakie działania do daty złożenia wniosku przez M. C. podjęła na spornym gruncie skarżąca się Spółdzielnia A. Jeśli bowiem w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości zachodziły przesłanki określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to uzasadnionym jest pogląd, że w chwili jego złożenia istniała sytuacja faktyczna wskazująca na niezrealizowanie celu wynikającego z decyzji o wywłaszczeniu, przy czym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są przyczyny, które stanowiły o przesunięciu w czasie inwestycji oraz fakt późniejszej /po złożeniu wniosku o zwrot/ jej realizacji, oczywiście o ile nie zachodzą inne przesłanki uniemożliwiające uwzględnienie wniosku o zwrot nieruchomości. Natomiast z obiektywnego punktu widzenia stanowi to o niegospodarnym wykorzystaniu gruntu na cele inwestycyjne /vide wyrok NSA z dnia 13.11.1998 r., IV SA 2053/96/. Analiza materiału zebranego w sprawie prowadzi do wniosku, że organy prawidłowo przyjęły, iż nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] sierpnia 1978 r. /[...]/. Należało bowiem zgodzić się z ich ustaleniami, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia – zieleń towarzysząca i izolacyjna – skarżąca Spółdzielnia A rozpoczęła w październiku 1995 r., tj. po złożeniu wniosku o zwrot przez M. C., a co organy trafnie wywiodły w szczególności z protokołów wizji lokalnej w dniach [...] października i [...] grudnia 1995 r. i notatki służbowej z dnia [...] października 1995 r. W świetle tych dowodów twierdzenia skarżącej, dotyczące wykonania na spornym terenie studzienek kanalizacji deszczowej /infrastruktury technicznej/, co zgodnie z wypowiedziami orzecznictwa nie koliduje ze zwrotem nieruchomości /wyrok NSA z dnia 30.06.2000 r. I SA 1088/99, Lex 57175/, nie czynią ustaleń dokonanych zaskarżoną decyzją wadliwymi. Nie jest trafny zarzut skarżącej, jakoby zostały przez Wojewodę pominięte twierdzenia zawarte w jej odwołaniu. Ich ocena zasadniczo znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aczkolwiek załatwienie sprawy przez organ II instancji niewątpliwie odbiega od oczekiwań skarżącej /wniosek odwołania dotyczył uchylenia decyzji wydanej w I instancji/. Brak w nim co prawda odniesienia się do twierdzenia odwołującej się strony, iż podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] września 2004 r. M. C. wniósł o "pomniejszenie działki nr 2704/24 celem zapewnienia dojazdu do istniejących garaży", jednakże uchybienie to nie miało żadnego wpływu na załatwienie sprawy przez organ II instancji. Według bowiem informacji Starosty zawartej w piśmie z dnia [...] października 2004 r., przekazującym odwołanie organowi II instancji, na rozprawie dotyczące zwrotu działki nr 2704/28 /która również odbyła się w dniu [...].09.2004 r./ M. C. zażądał "zwrotu całej działki będącej drogą dojazdową do garaży w obszarze stanowiącym byłą własność jego ojca". Nadto wypada nadmienić, że organ odwoławczy nie jest związany żądaniami odwołania, a o możliwych decyzjach tego organu stanowi art. 138 k.p.a. Nie można także zgodzić się z twierdzeniami skarżącej o oddaniu jej spornego terenu – na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w K. sygn. akt [...] – w użytkowanie wieczyste /ujawnione w Księdze wieczystej [...] w 1996 r./, co miałoby wskazywać na niedopuszczalność podjęcia decyzji o zwrocie nieruchomości /art. 229 cyt. ustawy/, a w rezultacie prowadzić do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Powołany wyrok, jak wynika z akt sprawy, na skutek kasacji Ministra Sprawiedliwości został przez Sąd Najwyższy uchylony, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Sądowi Rejonowemu w K. /wyrokiem z dnia [...].09.1998 r., [...] – k. 18 akt administracyjnych organu I instancji/. Pozwalało to przyjąć, że nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu, nie jest obciążona prawami osób trzecich, zaś prawo skarżącej ujawnione w powołanej przez nią Księdze wieczystej nr [...], z powodu zawartego w dziale III tej Księgi ostrzeżenia dotyczącego niezgodności stanu prawnego ujawnionego w Księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych /art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm./. Dlatego na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skarga została oddalona.