II SA/Łd 736/05

Dnia 1 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 roku sprawy ze skargi K. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] (znak: [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. R. kwotę 755,00 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych z tytułu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Łd 736 / 05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie przepisu art.138 par. l pkt.l ustawy z dnia 14 czarwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań: P. R. i K. R. od decyzji Starosty [...] Nr [...], z dnia [...] (znak [...]), o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. i M. małżonkom G. pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną wraz z urządzeniami oraz ścianą oporową na działce nr ewididencyjny [...] i [...], w obrębie [...], w W. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż Starosta [...] decyzją Nr [...], z dnia [...] (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i M. małżonkom G. pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce nr ewidencyjnym [...] przy ulicy A w W., usytuowanego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką o nr ewidencyjnym [...]. Od decyzji tej wniósł odwołanie P. R.. Organ odwoławczy decyzją Nr [...], z dnia [...] (znak: [...]) decyzję organu I instancji uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W następstwie ponownego rozpoznania sprawy Starosta [...], na podstawie przepisu art.35 ust. 3 ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.), postanowieniem Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...], nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości, o których mowa w decyzji organu odwoławczego z dnia [...]. Po wypełnieniu przez inwestora nałożonego obowiązku. Starosta [...] wydał zaskarżoną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Od decyzji tej wnieśli odwołanie P. R. i K. R., która w tym postępowaniu udziału nie brała, a decyzję doręczono jej po wniesieniu odwołania przez P. R.. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu całości akt sprawy stwierdził, iż wymagania dotyczące usytuowania budynku w stosunku do granicy z działką sąsiednią określa przepis par. 12 ust.l – 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ wskazał, iż przepis art. 12 ust. 3 pkt. l powyższego rozpozrządzenia stanowi, iż sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. l pkt. 2, dopuszcza się w odległości 1,5 metra od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt. 2 ze względu na rozmiary działki. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym między innymi usytuowanie budynków w pierzei ulicy A, projektowany podział na działki budowlane, terenu, na którym położone są działki: inwestora o nr [...] i skarżących o nr [...], powstałe w podziału działki o nr [...], określa uchwała Nr XXVII/174/00 Rady Miejskiej w W. z dnia 22. wrzesnia 2000 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. w rejonie ulic: B, A, C, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 26. października 2000 roku, Nr 128, poz.730 i załącznki Nr l i Nr 2 stanowiące integralną część tej uchwały. W konkluzji organ wskazał, iż tym samym usytuowanie przedmiotowego budynku jest zgodne "z ustaleniami par. 12 warunków technicznych i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W.", w szczególności z przepisami par. 1, par. 5 i par. 7 wyżej powołanej uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia 22. wrzesnia 2000 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. w rejonie ulic: B, A, C. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż pomimo, nie doręczenia stronie skarżącej postanowienia z dnia [...] (na które nie służyło zażalenie), a także niepełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu I instancji, to jednak rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej decyzji jest zasadne. Organ podkreślił, iż skoro inwestor spełnił warunki do uzyskania pozwolenia na budowę w rozumieniu art.33 ust.2 Prawa budowlanego, a planowana inwestycja nie narusza ustaleń zawartych w art.5 ust. l pkt.9 Prawa budowlanego dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, to należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 2. lipca 2005 roku K. R. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, w tym przepisów art. 7, art. 10, art. 11, art. 28, art. 61 par. 4, art. 73, art. 77, art. 79, art. 107 par.3 k.p.a., oraz naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art. 5 ust l pkt 9 ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz par. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ I instancji informując skarżącą dopiero przez doręczenie decyzji, o toczącym się postępowaniu pominął w całości jej uprawnienia jako strony tegoż postępowania. Nie poinformował skarżącej o wszczęciu postępowania (art. 61 par. 4 k.p.a.), nie zapewnił możliwości brania udziału w postępowania (art. 10 k.p.a.), nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.), nie umożliwił zapoznania się a aktami sprawy przed jej rozstrzygnięciem (art. 73 par. l k.p.a.), a sporządzając uzasadnienie pominął całkowicie jego wymogi określone w art. 107 par. 3 k.p.a., a tym samym naruszył obowiązki wynikające z przepisów art. 7 i 77 k.p.a., a więc stania na straży praworządności i podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarżąca podkreśliła, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji jest tak lakoniczne, że bez dokładnej znajomości akt postępowania nie sposób określić na jakich warunkach zostało udzielone pozwolenie na budowę. Natomiast, w jej ocenie, organ II instancji pominął milczeniem wskazane wyżej uchybienia popełnione w postępowaniu i w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, uznają jedynie, że braki w uzasadnieniu decyzji są nieistotne bo rozstrzygnięcie w niej zawarte jest zasadne. Skarżąca podniosła nadto, iż niezależnie od naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, wydanie decyzji nastąpiło również z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 5 ust l pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno –budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Dalej skarżąca wywodziła, iż zgodnie z przepisem par. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), co do zasady, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 metry – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 metry – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, zaś wyjątkowo sytuowanie ściany budynku dopuszcza się w odległości 1,5 metra od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. l pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Kontynuując skarżąca dowodzi, iż z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla obszaru w rejonie ulic: B, A, C, (opublikowanego w: Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 22. października 2000 roku, Nr 128, poz.730), nie wynika aby dopuszczono do sytuowanie ściany budynku w odległości 1,5 metra od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Organy administracji nie wskazują, który z zapisów uchwały dopuszcza takie postępowanie. Niezależnie od tego zdaniem skarżącej możliwość zmniejszenia odległości stanowi wyjątek, który organy administracji mogą zastosować w ramach uznania administracyjnego, jednak uznanie to musi znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazuje poddano, iż rozmiary działki nr [...] są takie, że pozwalają na usytuowanie projektowanego budynku na działce w sposób, który nie będzie naruszał zapisu art. 5 ust l pkt 9 Prawa budowlanego i nie spowoduje, że korzystanie z działki nr [...] i ewentualne plany inwestycyjne związane z jej zagospodarowaniem będą determinowane naniesieniami na działce sąsiedniej. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, iż z decyzji organu I instancji nie wynika jakie ma być usytuowanie budynku, którego dotyczy pozwolenie na budowę. W szczególności nie wiadomo czy budynek ma być usytuowany, tak jak to określono w pierwszej uchylonej decyzji Starosty [...] z dnia [...], a więc w granicy działek nr [...] i nr [...], bo do tej decyzji nawiązuje w uzasadnieniu swej organ I instancji, czy też ma być zachowana odległości 1,5 metra. Zdaniem skarżącej wszystkie podniesione wyżej argumenty stanowią, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] są niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na ich pozostawienie w obrocie prawnym. Stosownie do uregulowań ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.), poza wyjątkami określonymi precyzyjnie w tejże ustawie, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 przywołanej powyżej ustawy). Do wniosku o pozwolenie na budowę, który inicjuje postępowanie inwestor zobowiązany jest dołączyć: 1. projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi, 2. dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 33 ust. 2 przywołanej powyżej ustawy). Powyżej wymienione elementy są składnikami koniecznymi wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Inne elementy mają charakter fakultatywny i zależą od rodzaju terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, albo od rodzaju i zakresu inwestycji. (art. 33 ust. 2 pkt 4 i ust 3 omawianej ustawy). W niniejszej sprawie – wbrew temu co podnosi skarżąca – nie budzi wątpliwości, iż inwestorzy zamierzają wybudować budynek o charakterze usługowym wraz z częścią mieszkalną sytuując go w granicy z działką skarżących. Wynika to jednoznacznie z przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego, który zatwierdzony został kwestionowanymi decyzjami. Powyższa konstatacja – porządkująca w istocie stan faktyczny istniejący w niniejszej sprawie – jest niezbędna do oceny prawidłowości działań organów architektoniczno – budowlanych. Organy te poprawnie powołały się na przepis par. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), stanowiący, iż od zasady, że budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 metry – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 metry – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (par. 12 ust. 1 rozporządzenia), występują też wyjątki pozwalające na sytuowanie ściany budynku w odległości 1,5 metra od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub nawet bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. l pkt 2, ze względu na rozmiary działki (par. 12 ust. 3 rozporządzenia). W swych rozważaniach na powyższy temat organy poprzestały na analizie sytuacji opisanej w przepisie par. 12 ust. 3 pkt 1 omawianego rozporządzenia, uznając, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość sytuowania ściany budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Wydaje się jednakowoż, iż konkluzja organów jest w tym zakresie zupełnie dowolna. Nie sposób bowiem doszukać się w zapisach uchwały Nr XXVII/174/00 Rady Miejskiej w W. z dnia 22. wrzesnia 2000 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. w rejonie ulic: B, A, C (opublikowanej w: Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 26. października 2000 roku, Nr 128, poz.730) zezwolenia na sytuowanie budynku w granicy z działką sąsiednią. Organ odwoławczy owego zezwolenia doszukuje się w przepisach par. 1, par. 5 i par. 7 powyższej uchwały, jednak przepisy te nie odnoszą się w ogóle do możliwości sytuowania budynków w granicach działek lub w zbliżeniu do granicy większym niż to wynika z przepisu par. 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zasadnie zatem skarżąca podnosi, iż zaakceptowanie przez organy architektoniczno – budowlane przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego, zakładającego posadowienie budynku przy granicy z działką sąsiednią, nastąpiło z naruszeniem prawa. Konstatacja powyższego naruszenia przepisów prawa materialnego ma w niniejszej sprawie charakter zasadniczy i jest w istocie wystarczającą do tego, aby wyeliminować kwestionowane decyzje z obrotu prawnego. Tym niemniej zasadne wydaje się skomentowanie pozostałych zarzutów skargi. Strona skarżąca zasadnie podnosi, iż podczas ferowania kwestionowanych decyzji został naruszony jej uzasadniony interes, w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Pomimo tego, iż organy obu instancji doszły do przekonania o możliwości posadowienia projektowanego budynku w granicy działek (a więc przystały na przewidywaną zupełnie wyjątkowo lokalizację budynku), to w ogóle nie badały interesu strony skarżącej, a w szczególności wpływu tak zlokalizowanej inwestycji na sferę interesu prawnego właścicieli działki sąsiedniej. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nakazuje natomiast projektować i budować obiekty budowlane w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Skoro organy nie ustaliły nawet jakie plany inwestycyjne mają właściciele działki sąsiedniej i czy ich działka nadal nadawała się będzie do zagospodarowania, pomimo posadowienia budynku w granicy, to za zupełnie dowolne, a wręcz nawet gołosłowne uznać wypada stwierdzenie wypowiedziane przez organ odwoławczy, iż "planowana inwestycja nie narusza ustaleń zawartych w art.5 ust. l pkt.9 Prawa budowlanego dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich". Zasadnie skarżąca wytyka organom administracji także błędy w prowadzonym postępowaniu. Okoliczność, iż skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji dyskredytuje działania organów w niniejszej sprawie. Próba deprecjonowania przez organ odwoławczy wagi naruszenia prawa przez organ niższego rzędu nie może spotkać się ze zrozumieniem. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, a zatem strony mają prawo do pełnego uczestniczenia w działaniach organów dokonywanych w obu instancjach. Zaś obowiązkiem organów administracji publicznej jest zbadanie sprawy w jej całokształcie wyznaczonym zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo. W realiach niniejszej sprawy bez wątpienia organ I instancji prowadził postępowanie w sposób ułomny, bowiem w postępowaniu tym nie występowała jedna ze stron, to zaś musi skutkować nie tylko zarzutem nie zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), ale i naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Zasadnie zatem strona skarżąca zarzuca organom naruszenie całego szeregu przepisów normujących jej pozycję w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo również zasadnie wytyka organowi I instancji, iż uzasadnienie sporządzonej przezeń decyzji, nie zawierając jakiejkolwiek istotnej dla umotywowania rozstrzygnięcia informacji, urąga przepisowi art. 107 par. 3 k.p.a.. Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.. Na koszty te składa się wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja ta nie podlega wykonalności (art. 152 p.p.s.a.).