VII SA/Wa 852/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki części budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W.K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki części północnej budynku garażowo – gospodarczego usytuowanego na działce T. i T. M. w W. [...] gm. S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ nie zachodzą okoliczności do zastosowania art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Odwołanie od tej decyzji złożył W. K., wnosząc o jej uchylenie i wydanie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie znalazł podstaw do weryfikacji swego rozstrzygnięcia przy zastosowaniu przepisów art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego i przekazał odwołanie organowi wyższej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania W. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji w sprawie samowolnego wykonania północnej części budynku garażowo – gospodarczego znajdującego się na działce T. i T. M. położonej w W. gm. S. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ocenił zarzuty zawarte w odwołaniu jako nie zasługujące na uwzględnienie. Wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zaskarżoną decyzję wydał w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną oraz błędnie określił jej przedmiot. Organ stopnia wojewódzkiego stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i dlatego w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania było ustalenie, czy północna część budynku gospodarczo – garażowego położonego na działce T. i T. M. w W. powstała w warunkach samowoli budowlanej. Obiekt został wzniesiony pod rządami ustawy – Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r., a jego usytuowanie jest zgodne z wówczas obowiązującymi przepisami technicznymi. Organ II instancji wskazał, iż przepisy przejściowe ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nie regulują zagadnienia samowoli budowlanych powstałych przed datą wejścia w życie tej ustawy i na tej podstawie należy uznać popełnione wówczas samowole budowlane za legalne. Stwierdził także, iż przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane odnosi się do samowoli budowlanych mających miejsce przed wejściem w życie tej ustawy, a zatem – powstałych pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Zdaniem organu nie można więc uznać, że północna część garażowo – gospodarcza została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej i dlatego postępowanie w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. K., wnosząc o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2004 r. Nr [...]. Skarżący zarzucił, że decyzje zapadły z naruszeniem przepisu art. 7 i 77 Kpa, tj. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bezzasadnie legalizują samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem – prawidłowości stosowania przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad postępowania, mogących wpłynąć na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd miał na uwadze, że zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 wyżej opisanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wyjaśnić, iż celem postępowania administracyjnego jest rozpatrzenie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty – temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej, zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Przepis art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia dwie ogólne reguły umarzania postępowania administracyjnego. Pierwsza z nich dotyczy obligatoryjnego działania organu administracji, druga natomiast jest uwarunkowana żądaniem strony. Reguła pierwsza wynika z bezprzedmiotowości postępowania, a zaistnienie tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania przez jego umorzenie ze względu na brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, oznacza, że brak jest elementu materialnego stosunku prawnego i nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Na wskazany przepis prawa powołały się w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (argumentując, iż nie zachodzą okoliczności do zastosowania art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.) oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (nie uznając, aby północna część garażowo – gospodarcza obiektu budowlanego powstała jako samowola budowlana). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji nie są prawidłowe ze względu na brak podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania – nie istnieją bowiem okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym. Wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie orzekania. W niniejszej spawie analizę prawną stanu faktycznego sprawy trzeba wywieść od ustawy Prawo budowlane z 1994 r. aktualnie obowiązującej. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe. Zakończenie budowy przed dniem 1 stycznia 1995 r., co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, przesądza o zasadności wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Wskazać należy, że mimo, że ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nie zawiera przepisów przejściowych regulujących samowolę budowlaną popełnioną przed datą wejścia w życie tej ustawy, to błędny jest pogląd organu II instancji, zgodnie z którym na tej podstawie samowole budowlane popełnione przed dniem 1 marca 1975 r. należy uznać za legalne. Zgodnie z przepisem art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce. Jak wynika zatem z treści tego przepisu nie odnosi się on tylko do sytuacji faktycznych powstałych pod rządami tej ustawy, lecz do wszystkich obiektów budowlanych wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Dyspozycja tego przepisu obejmuje zatem obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1961 r. Przy takiej zatem konstrukcji przepisu art. 37 w/w ustawy nie były potrzebne przepisy przejściowe. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie zobowiązany do zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ będzie miał na uwadze pogląd Sądu co do potrzeby merytorycznego rozpoznania sprawy. Orzekając w sprawie organ musi zważyć, że nakaz przymusowe rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy znajduje bowiem zastosowanie nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość ale wówczas, gdy występuje taka konieczność (wyrok NSA sygn. akt 83/89 ONSA 1989/1/38). W toku postępowania należy zatem zbadać, czy i jakie niebezpieczeństwo ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia powoduje przedmiotowy obiekt, a następnie czy są możliwości usunięcia zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 152 wskazanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 209 cytowanej ustawy.