II SA/Op 293/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A. K i D. N. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie może być wykonane. Pismem z dnia 1 kwietnia 2005 r., Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu, na żądanie A. K. i D. N., postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w K., przy ulicy [...], na nieruchomości nr A. Zawiadomienie to wysłano m.in. B. i A. R. na adres: [...], ulica [...]. Adresaci nie podjęli przesyłki dwukrotnie awizowanej. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. oraz D. N. pozwolenia na budowę, inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny, w zabudowie szeregowej na działce nr A, położonej w K., przy ul. [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ wskazał w niej autorów projektu oraz określił, zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, warunki jakie winny zostać spełnione przy realizacji inwestycji. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie zostały złożone żadne uwagi czy zastrzeżenia. Wskazał również, iż inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Decyzja została wysłana B. i A. R. ponownie na adres przy ulicy [...], w K. Tym razem poczta powiadomiła, że adresat wyprowadził się. W dniu 13 maja 2005 r. A. R. poinformował telefonicznie inspektora U. A. o zmianie adresu. Podał, że mieszka w K., przy ulicy [...]. Organ ponownie wysłał decyzję B. i A. R. Doręczenia dokonano w dniu 17 maja 2005 r. W dniu 18 maja 2005 r. A. R. zapoznał się, w Starostwie Powiatowym w K., z projektem budowlanym (przekrojami fundamentów oraz przekrojem budynku mieszkalnego) budynku objętego pozwoleniem na budowę. W dniu 9 czerwca 2005 r. małżonkowie R. oświadczyli w Starostwie, wobec Kierownika Wydziału Budownictwa i Architektury L. G. oraz inspektora A. T., że nie zgadzają się z realizowaną na sąsiedniej działce budową budynku mieszkalnego. Pismem z dnia 10 czerwca 2005 r., B. i A. R. wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...] oraz "o przywrócenie terminu wszczęcia postępowania administracyjnego", z uwagi na popełnienie przez organ projektujący i zatwierdzający projekt do realizacji wielu nieprawidłowości. Odwołujący się zarzucili, iż nie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania administracyjnego, dotyczącego przedmiotowego projektu, przez co nie mogli zapoznać się z dokumentacją zawierającą szczegóły techniczne budowy. Informację o istnieniu projektu uzyskali drogą nieformalną, na kilka dni przed uprawomocnieniem się zaskarżonej decyzji. W związku z powziętą informacją udali się do Starostwa Powiatowego w K., w celu uzyskania wglądu do zatwierdzonego projektu. Jak wyjaśnili, projekt nie został im udostępniony w całości. Uzyskali jedynie wgląd do jego fragmentu, przedstawiającego przekrój poprzeczny fundamentu. Odwołujący podnieśli ponadto, iż adresowane do nich powiadomienie o wydaniu zaskarżonej decyzji zostało przesłane na nieaktualny adres. Na właściwy adres pismo wraz z decyzją zostało im doręczone w dniu 16 maja 2005 r. Jednocześnie wyjaśnili, iż nie wnieśli odwołania w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, ponieważ biorąc pod uwagę okoliczność, że inwestycja ma być realizowana na działce budowlanej, nie znając szczegółów technicznych i warunków zabudowy nie kwestionowali budowy. Dopiero w okresie 6 – 8 czerwca 2005 r., kiedy to na działce zostały wytyczone i wykopane fundamenty, "widocznym dla nich stało się, iż budynek mieszkalny, będzie przesunięty w kierunku ulicy [...] o około 200 cm". Dodatkowe wysunięcie ściany o 200 cm, przy dotychczasowej linii zabudowy, doprowadzi do dużego zaciemnienia ich głównego pomieszczenia użytkowego i doprowadzi do stworzenia tunelu przy głównym wyjściu na wysokości dwóch kondygnacji. Ponadto, w ich ocenie, realizacja projektu w zaakceptowanej formie, narusza założenia przyjęte w planie realizacyjnym zagospodarowania terenu, dotyczące szeregu budynków względem siebie, wpływa niekorzystnie na estetykę budynku oraz spowoduje znaczne obniżenie wartości ich nieruchomości, jak również stworzy niedogodności w ich codziennym życiu. Odwołujący wskazali także, iż w dniu 9 czerwca 2005 r. zostali poinformowani w Wydziale Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego, iż inwestycja prowadzona jest poprawnie, jednakże nie zostali zapoznani z dokumentacją techniczną dotyczącą inwestycji. Pismo A. i B. R. wpłynęło bezpośrednio do Urzędu Wojewódzkiego w O. Na kopii pisma, zawierającej adnotację o zgodności z oryginałem, która to kopia była dołączona do akt administracyjnych, uwidoczniona jest data wpływu pisma: 20 czerwca 2005 r. Na piśmie, które jako oryginał zostało dołączone do akt w trakcie rozprawy w tut. Sądzie, w dniu 13 grudnia 2005 r., widnieje data wpływu, do tej samej komórki organizacyjnej – sekretariatu Wojewody – 13 czerwca 2005 r. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] przywrócił B. i A. R. termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Organ stwierdził, że skarżący spełnili przesłankę do przywrócenia im terminu do wniesienia odwołania, który upłynął dnia 13 czerwca 2005 r. Uznał bowiem, iż skarżący dokonali czynności określonych w przepisie art. 58 § 1 K.p.a., tzn. złożyli odwołanie oraz wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jak również uprawdopodobnili stosowną dokumentacją, iż uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy. Organ wyjaśnił, iż jako przeszkodę w terminowym złożeniu odwołania, uwzględnił argument skarżących, że nie został im udostępniony całościowy projekt budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A. K. i D. N. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podnieśli, iż odwołanie wniesione przez B. i A. R., stosownie do art. 58 § 1 i § 2 K.p.a., nie spełnia łącznie czterech przesłanek przywrócenia terminu, tj: uprawdopodobnienia przez osobę zainteresowaną braku jej winy, wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, dochowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, czynności co do której nastąpiło uchybienie terminu. Na poparcie podniesionych zarzutów skarżący przytoczyli obszerną argumentację. Wyjaśnili, iż z pisma Starosty Powiatu [...] z dnia 29 czerwca 2005 r., skierowanego do Wojewody [...] wynika, iż do B. i A. R. wystosowane zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Zawiadomienie nie zostało jednak przez nich podjęte w terminie. Ponadto, skarżący wskazali, iż w dniach 18 maja 2005 r. oraz 9 czerwca 2005 r. B. i A. R. mieli okazję osobiście zapoznać się z projektem budowlanym, z której jednak nie skorzystali. W tych dniach, według dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, odwołującym udostępniony został projekt budowlany, jednakże A. R. zażądał jedynie wglądu do projektu fundamentów i przekroju budynku. Twierdzenie o nieudostępnieniu projektu nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na fakt, iż udostępnione rysunki stanowią integralną część kompletnego projektu budowlanego. Skarżący stwierdzili również, że pomiędzy nimi a odwołującym się doszło do spotkań, w trakcie których skarżący najpierw przedstawili A. R. koncepcję przyszłej inwestycji oraz zwrócili się do niego o udostępnienie projektu budynku stanowiącego jego własność, w celu nawiązania do istniejących zabudowań, a następnie przedstawili gotowy projekt budowlany, co do którego A. R. nie zgłosił żadnych uwag, ani zastrzeżeń. O zmianie adresu odwołujący się nie powiadomili zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego w K. Skarżący podnieśli, iż B. i A. R. świadomie nie skorzystali z możliwości złożenia odwołania w przewidzianym terminie. Nie sprecyzowali także przeszkód do wniesienia odwołania w ustawowym terminie, w szczególności niczym nie uprawdopodobnili faktu uniemożliwiającego, względnie znacznie utrudniającego, wniesienie odwołania, a także daty ustania tej przeszkody. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [....] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze wskazał, iż okoliczności, które spowodowały przywrócenie B. i A. R. terminu do wniesienia odwołania, szczegółowo omówione zostały w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Co do zarzutu skargi, iż B. i A. R. nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ stwierdził, iż z zebranych dokumentów wynika, że do dnia 9 czerwca 2005 r. nie wiedzieli oni jakie będzie dokładne usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej. Nie został im bowiem okazany projekt zagospodarowania terenu przedstawiający położenie nowoprojektowanego segmentu, względem sąsiednich budynków w zabudowie szeregowej, jak również usytuowanie budynku nie wynikało z rysunków projektu, które zostały im przedstawione w Starostwie [...], w dniu 18 maja 2005 r. W odniesieniu do zarzutu braku wniosku o przywrócenie terminu, organ stwierdził, iż wniosek ten zawarty został w piśmie z dnia 10 czerwca 2005 r., dotyczącym uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu A. K. i D. N., pozwolenia na budowę. Organ zakwestionował również zarzut niedochowania 7 dniowego terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu. Wyjaśnił, iż skoro projekt zagospodarowania terenu został odwołującym faktycznie okazany w dniu 9 czerwca 2005 r. i w tym dniu powzięli oni wiadomość, że projektowany budynek znajduje się w miejscu, które w ich ocenie narusza ich prawa, to tym samym wniesienie odwołania i prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia, które nastąpiło 13 czerwca 2005 r., należy uważać za dokonane z dochowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 58 § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to nie odpowiada wymogom prawa. Przed uwagami odnoszącymi się do meritum zaznaczyć warto, że jakkolwiek przywrócenie terminu nie dotyczyło praw procesowych skarżących, to jednak mają oni interes we wniesieniu skargi na postanowienie przywracające innej stronie termin do wniesienia odwołania od decyzji udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę. Spełniają zatem wymóg określony w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Godna odnotowania wydaje się także dopuszczalność skargi. Według art. 59 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania rozstrzyga ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Wynika z tego, że postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, na zasadzie art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, w tym przypadku zażalenia (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1543/00, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 82671; Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004 r., s. 334). Przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 58 – 60 K.p.a. W art. 58 § 1 i 2 K.p.a. zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie: uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do złożenia wniosku o przywrócenie terminu i dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. Wydaje się, iż zasadnicze znaczenie ma warunek złożenia wniosku o przywrócenie terminu, a co za tym idzie przesłanka ta ma znaczenie nadrzędne. Bez wniosku o przywrócenie terminu traci sens badanie zaistnienia pozostałych przesłanek przywrócenia terminu. Nawiązując do zasady skargowości, na której instytucja przywrócenia terminu jest oparta (por. Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004 r., s. 332), zaakcentować trzeba, że przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego, który wniesie prośbę w formie podania. Wniosek taki powinien odpowiadać wymaganiom stawianym pismom procesowym, sformułowanym w art. 63 § 2 K.p.a. Dla przyjęcia, że pismo stanowi wniosek o przywrócenie terminu, musi ono zawierać żądanie przywrócenia terminu (por. Andrzej Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2005 r., s. 402). Możliwe jest, w razie niesprecyzowania żądania, wezwanie wnoszącego pismo, aby w trybie art. 64 § 2 K.p.a., usunął brak formalny, polegający na sformułowaniu żądania przywrócenia terminu do dokonania konkretnej czynności procesowej, w tym przypadku do wniesienia odwołania. Pismo A. i B. R. z dnia 10 czerwca 2005 r. nie zawierało wyraźnie sformułowanej prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Takim żądaniem nie była prośba o "przywrócenie terminu do wszczęcia postępowania administracyjnego". Nawiązanie do braku powiadomienia o wszczęciu postępowania oraz braku możliwości zaznajomienia się z projektem budowlanym mogłoby wskazywać na to, że pismo zawiera wniosek o wznowienie postępowania z powodu określonego w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Na uboczu można zauważyć, że na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005 r. pełnomocnik organu odwoławczego skonstatował, iż uczestnicy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Podsumowując tę kwestię stwierdzić przyjdzie, że Wojewoda przedwcześnie, bez zastosowania instytucji określonej w art. 64 § 2 K.p.a., dostrzegł w piśmie B. i A. R. z dnia 10 czerwca 2005 r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Doszło w ten sposób do naruszenia art. 58 § 1 oraz art. 63 § 2 K.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do czasu wydania zaskarżonego postanowienia A. i B. R. nie uprawdopodobnili, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się lekkiego choćby niedbalstwa. Przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 33415). Uniemożliwienie przez organ I instancji, stronie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę, zapoznania się z całym projektem budowlanym, nie jest przeszkodą uniemożliwiającą wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji. Okoliczność ta, o ile rzeczywiście miała miejsce, może być potraktowana jako naruszenie przepisów postępowania (art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a.), stanowiąca podstawę odwołania, albo jako podstawa wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zdaniem Sądu zatem, nie została spełniona także druga przesłanka przywrócenia terminu, uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu. Niezależnie od tego, czy podnoszona okoliczność spełnia warunki do uznania jej za przeszkodę w zachowaniu terminu, należy zbadać, czy wniosek został wniesiony w siedmiodniowym terminie. Jeśli zaś chodzi o zachowanie przez uczestników nieprzywracalnego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, określonego w art. 58 § 2 K.p.a., konieczne są dwie uwagi. Po pierwsze, organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego przyjął, iż A. i B. R. odmówiono wglądu do projektu budowlanego w dniu 18 maja 2005 r., kiedy to A. R. zapoznał się z częścią projektu. Z notatki pracownika organu I instancji z tego dnia wynika, że stronie tej udostępniono projekt budowlany, a uczestnik życzył sobie wglądu jedynie do części projektu (dokumentacji dotyczącej przekrojów fundamentów i przekroju budynku mieszkalnego). O ile ta okoliczność potwierdziłaby się w toku postępowania wyjaśniającego organu odwoławczego, to należałoby przyjąć, że termin z art. 58 § 2 K.p.a. rozpocząłby bieg w dniu 18 maja 2005 r. W takiej sytuacji nawet rzeczywiście złożony wniosek o przywrócenie terminu, po 25 maja 2005 r., powinien spotkać się z odmową przywrócenia, z powodu spóźnienia (por. Andrzej Wróbel, op. cit. s. 403). Po drugie, nie ma zgodności między datą wpływu pisma A. i B. R. do Urzędu Wojewódzkiego zaznaczoną na oryginale pisma (przedłożonym na rozprawie), a datą wynikającą z odpisu. Ta sprzeczność tym bardziej wymaga wyjaśnienia, że odpis pisma, przedłożony Sądowi z aktami administracyjnymi, opatrzony jest adnotacją o zgodności z oryginałem, a przecież odpis ten wykonano kopiując oryginał, wraz z datownikami. Ustalając rzeczywistą datę wpływu pisma uczestników należy zbadać zapisy rejestru kancelaryjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 161, poz. 1109 ze zm.). W rezultacie należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o niewykonywaniu postanowienia wynika z art. 152 tej ustawy. Nie zasądzono na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, gdyż mimo pouczenia nie zgłosili wniosku o przyznanie należnych kosztów. Skarżący wprost oświadczyli, że nie domagają się zwrotu kosztów postępowania. W tej sytuacji, w świetle art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, utracili uprawnienie do żądania zwrotu kosztów. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.