IV SA/Gl 532/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.), NSA Adam Mikusiński, Protokolant starszy referent Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi F.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę Wyrokiem z dnia 17 lutego 2004 r. ( sygn. akt 4 II SA/Ka 3652/01 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. przyznającą dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł miesięcznie w okresie od [...] 2001 r. do dnia [...] 2002 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego obowiązane było dokonać oceny czy wysokość dochodu skarżącego przyjęta do obliczenia dodatku odpowiada definicji dochodu podanej w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. z 1998 r. nr 120, poz. 787) obowiązującej w dacie orzekania przez ten organ oraz czy dochód ten został obliczony zgodnie z ówczesnymi uregulowaniami. Zdaniem Sądu organy orzekające nie wyjaśniły istotnych dla sprawy okoliczności, a dotyczących ustalenia rzeczywistego dochodu skarżącego, od którego uzależniona jest wysokość dodatku mieszkaniowego. Jednocześnie Sąd zauważył, że skarżący w odwołaniu podnosił konkretne zarzuty w tej kwestii, do których organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W następstwie tego wyroku decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołując się na art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) wskazało, że ustalenie rzeczywistego dochodu skarżącego wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego F. K. zarzucił, że organ odwoławczy uchylił się od wydania decyzji zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17.02.2004 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 3652/01) i tym samym zalecił dalsze bezprawne prowadzenie w stosunku do niego postępowania wyjaśniającego. Zarzucił, że skoro Sąd uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 39, 39 a ust. 1, 40 ust. 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, to oznacza to ,że ten organ jak i organ I instancji nie były uprawnione do ponownego rozstrzygania w tej sprawie, lecz były zobowiązane do wydania decyzji kasacyjnej ustalającej wysokość dodatku mieszkaniowego zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Sądu. Zaskarżona decyzja w tej sytuacji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już rozstrzygniętej. Nadto, że organ odwoławczy uchylił decyzję już uchyloną przez Sąd. Tym samym jest to decyzja nieważna z mocy prawa, gdyż organ niższego rzędu nie może zmieniać wyroku Sądu i nadal orzekać we własnej sprawie. Zarzucił skarżący, że organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia postępowania dodatkowego i nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swoich oskarżeń, iż w ciągu 3 miesięcy uzyskał jakieś dochody. Nadto zarzucił, że organ odwoławczy winien był zastosować ustawę o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych z 1994 r., a nie ustawę aktualnie obowiązującą, gdyż w ten sposób organ I instancji wydał w dniu [...] r. decyzję o wysokości dodatku mieszkaniowego w niekorzystnej dla niego wysokości. W tym stanie rzeczy skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 7 kpa, zatem wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie zadośćuczynienia na podstawie art. 160 kpa. Ponadto skarżący wnioskował w tej sprawie o nałożenie na organ grzywny za niewykonanie wyroku sądu i przyznanie mu odszkodowania na podstawie art. 154 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Skarżący wnioskował o zwrot kosztów postępowania sądowego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego organ I instancji wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] przyznającą dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł miesięcznie, od której to decyzji skarżący odwołania nie złożył. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę zgodności z prawem wykonywania działań administracji publicznej, do których należy również wydawanie indywidualnych aktów prawa, jakim jest zaskarżona decyzja. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych aktów badając, czy kwestionowany akt nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto sądy te badają czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością wydanego rozstrzygnięcia. Z tym, że stosownie do art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ocenia legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2004 r. ( sygn. akt 4 II SA/Ka 3652/01 ) wskazał organowi odwoławczemu na braki w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu wyjaśniającym. Zdaniem Sądu organy orzekające nie wyjaśniły istotnej dla sprawy okoliczności tj. dochodu skarżącego osiągniętego w ciągu 3 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Sąd wskazał też na błędne - w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej wówczas decyzji – przyjęcie, iż dochód skarżącego stanowiła tzw. pomoc w naturze. Jednocześnie Sąd wyraźnie wskazał jakie okoliczności faktyczne co do pojęcia "dochodu" nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, co do których – wobec zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu – organ odwoławczy w ogóle się nie ustosunkował. Sąd zauważył też, że okoliczności te ustalone być mogą w postępowaniu wyjaśniającym, które przeprowadza organ I instancji jak i organ odwoławczy, przy uwzględnieniu art. 136 kpa. Zgodnie z art. 170 ppsa ta ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Uchylenie decyzji organu odwoławczego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w praktyce oznacza, że organ drugiej instancji ma obowiązek ponownie przeprowadzić postępowanie odwoławcze uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu. Organ odwoławczy musi zatem dokonać wyboru rodzaju decyzji odwoławczej, które zostały wymienione w art. 138 kpa, biorąc przy tym pod uwagę uchybienia wskazane w orzeczeniu sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 614/97, zbiór LEX 37211 ). Zdaniem Sądu, w rozstrzyganej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji będzie najlepszą drogą do realizacji zaleceń zawartych w zapadłym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jak zostało wykazane, Sąd zwrócił uwagę na konieczność ustalenia stanu faktycznego co do rzeczywistych dochodów skarżącego, gdyż od tej okoliczności faktycznej uzależnione jest ustalenie wysokości dodatku mieszkaniowego . Sąd w uzasadnieniu wyroku wyraźnie podkreślił, że wymaga wyjaśnienia czy "pomoc rodziny" stanowiła pożyczkę, darowiznę bądź też była formą zaliczki wypłaconej skarżącemu na poczet przyszłego wynagrodzenia za wykonanie ustalonych usług. Nadto, że z dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w jakiej dacie skarżący uzyskał "pomoc rodziny", o której mowa w protokole z dnia [...] r. Organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a to nie mieści się w jego kompetencjach ( por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 592 ). Zgodnie bowiem z treścią art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uwzględniając treść art. 170 ppsa wskazał jakie okoliczności faktyczne wymagają wyjaśnienia. Mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, które należy wyjaśnić, aby sprawa została rozstrzygnięta co do istoty organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że wymaga to uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie w znacznej części. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa ani art. 170 ppsa. Uchylenie bowiem przez Sąd decyzji organu odwoławczego oznacza, że sprawa wraca do merytorycznego rozpoznania przed organem odwoławczym, który zobligowany jest wydać decyzję przewidzianą w art. 138 kpa mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Sądu jak i zarzuty zawarte w odwołaniu. Właśnie to odwołanie złożone przez skarżącego od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji ( w tym wypadku od decyzji z dnia [...] r.) zakreśla ramy merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wbrew zarzutom skargi w odwołaniu tym, na co zwrócił właśnie uwagę Sąd w wyroku z dnia 17 lutego 2004 r., skarżący zakwestionował w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zarzucając, całkowicie wadliwe ustalenie stanu faktycznego co do uzyskanego przez niego dochodu w ciągu 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku ( karta [...] akt adm.). Brak więc było podstaw do przyjęcia, że zaskarżył on rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jedynie w części. Zatem trafnie organ odwoławczy z przyczyn wyżej wskazanych wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 2 kpa uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał też dlaczego nie mógł wydać decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, w świetle art. 138 § 2 kpa istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ drugiej instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd w przypadku decyzji kasacyjnej ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z powołanego art. 138 § 2 kpa. W tym względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż organ odwoławczy zasadnie przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wbrew zarzutom skargi nie można uznać w świetle wytycznych wyroku Sądu z dnia 17 lutego 2004 r. ( sygn. akt 4 II SA/Ka 3652/01 ), że wyrokiem tym Sąd jednoznacznie rozstrzygnął o treści decyzji jaką zobligowany był wydać organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę. W motywach wyroku Sąd jednoznacznie wskazał na naruszenie norm z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 kpa przy wydaniu decyzji z dnia [...] r. podkreślając, że nie zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. Ponieważ decyzja organu odwoławczego z dnia [...] r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 lipca 1998 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( tj. 1998 Dz. U. Nr 120 poz. 787 ze zm.), zatem Sąd dokonując jej kontroli w zakresie legalności zobowiązany był ocenić, czy zaskarżona decyzja nie narusza ww. norm prawnych czy też została wydana z ich naruszeniem, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Tak też należało odczytać stanowisko Sądu wyrażone w motywach wyroku z dnia 17 lutego 2004 r. Wobec tych zarzutów skarżącego należy zatem zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazuje na zakres niewyjaśnionych w sprawie okoliczności odniósł się w tym względzie do wytycznych zawartych w motywach wyroku Sądu. Nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać zatem , że zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Brak więc jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 7 kpa. Mając na uwadze zakres rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu z dnia 17 lutego 2004r. ( sygn. akt 4 II SA/Ka 3652/01 ) i zakres przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie brak było podstaw do rozpatrzenia w tym postępowaniu wniosku skarżącego zgłoszonego w oparciu o art. 154 § 4 ppsa. Z uwagi na treść art. 160 kpa ( uchylonego zresztą z dniem 1.09.2004 r. ustawą z dnia 17.06.2004 r. o zmianie kodeksu cywilnego ... – Dz. U. Nr 162, poz. 1692 jednakże przy uwzgl. art. 5 tej ustawy ) oraz właściwość rzeczową sądu administracyjnego wynikającego z art. 3 ppsa brak było podstaw o rozstrzyganiu wniosku skarżącego zgłoszonego w oparciu o powołany na wstępie przepis. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego zawartego w pkt [...] pisma procesowego z dnia [...] r. ( k [...] verte – [...] akt sąd.) oraz w piśmie procesowym z dnia [...] r. ( karta [...] akt sąd.) należy zauważyć, iż fakt, że skarżący wniósł skargę na decyzję kasacyjną organu odwoławczego ( zaskarżoną w niniejszej sprawie ), a w międzyczasie organ pierwszej instancji wydał w ponownym postępowaniu decyzję niekorzystną dla strony, nie ma wpływu dla losów niniejszego postępowania. Charakterystyka decyzji kasacyjnej i sytuacji w jakich może być ona wydana, wskazuje, że do decyzji tej nie może mieć zastosowania zakaz reformationis in peius ( por. glosa J. Zimmermanna do wyroku NSA z dnia 26.06.1997 r., II SA/Wr 854/96, opubl. OPS 1998, Nr 6 poz. 108 ). To, że skarżący nie wniósł odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w dniu [...] r. nr [...] nie może też mieć wpływu na wynik w niniejszej sprawie bez względu na motywy którymi się skarżący kierował nie podejmując stosownych czynności w tej kwestii. Z tych wszystkich względów stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Natomiast zarzuty poniesione przez skarżącego są bezzasadne. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.