II SAB/Ol 47/05

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ. Dnia 10 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Alicja Jaszczak-Sikora (Spr.) Katarzyna Matczak Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę wydanego "[...]"1990 r. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "A": I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do wydania w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia "[...]"1990 r.; II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz J. S. kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. S. po ukończeniu budowy domu bliźniaczego przy "A" w O., decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]"marca 1982 r. otrzymał zezwolenie na jego użytkowanie. Do budynku tego, przy ul. P. (obecnie W.), Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych "A" dobudowała 11-to segmentowy budynek w zabudowie szeregowej, na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta nr "[...]" z dnia "[...]"lutego 1990 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Postępowanie to toczyło się bez udziału J. S. Natomiast J. S. uczestniczył już w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]"stycznia 1996 r., nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej "A" doprowadzenie budynku przy ul. W. do stanu zgodnego z dokumentacją techniczną. Od 2002 roku J. S. podejmował działania mające na celu wzruszenie decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na budowę z dnia "[...]"lutego 1990 r. w trybie wznowienia postępowania oraz w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]"września 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia "[...]"lipca 2004 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia "[...]"lutego 1990 r. udzielającą pozwolenia na budowę. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]"stycznia 2005 r. także utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia "[...]"października 2004 r. o odmowie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji z dnia "[...]"lutego 1990 r. Decyzja ta również została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Niezależnie od podejmowanych kroków w celu wzruszenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w powyższych trybach nadzwyczajnych, J. S. pismem z dnia 18 stycznia 2005 roku zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia "[...]"lutego 1990 roku w trybie art. 162 § l k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]"lutego 2005 r. przekazał przedmiotowy wniosek według właściwości Prezydentowi Miasta. Pismem z dnia 21 marca 2005 r. Prezydent Miasta poinformował J. S., iż przedmiotowa decyzja nie może ulec wygaśnięciu, ponieważ przepisy Ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. Nr 38, poz. 229 ze zm.), na podstawie których wydano decyzję, nie przewidywały takiej możliwości. W tej sytuacji nie znaleziono podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. Po otrzymaniu skargi J. S. dotyczącej braku wszczęcia postępowania przez Prezydenta Miasta w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia "[...]"lutego 1990 r. i nie wydania w tej sprawie decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]"marca 2005 r. umorzył postępowanie odwoławcze z powodu wniesienia odwołania przez podmiot niebędący stroną w postępowaniu w sprawie robót budowlanych przy W. w O. Pismem z dnia 14 kwietnia 2005 r., wniesionym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, J. S. wezwał Prezydenta Miasta do wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia "[...]"lutego 1990 r, pod rygorem wniesienia skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W odpowiedzi Prezydent Miasta pismem datowanym 2 maja 2005 r. ponownie poinformował o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, nie wydając w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając Prezydentowi Miasta bezczynność w wydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta z dnia "[...]" lutego 1990 r. W uzasadnieniu podniósł, że organ powinien wyeliminować przedmiotową decyzję z obrotu prawnego z powodu braku zatwierdzonej dokumentacji technicznej oraz z powodu zaprzestania budowy obiektu przy W. w O. na ponad 2 lata. Przekazując do Sądu akta sprawy organ stwierdził, że w piśmie z dnia 21 marca 2005 r. wyjaśniono skarżącemu, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji. W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2006 r., przedłożonym na rozprawie, skarżący podniósł, że w odpowiedzi na jego wniosek dotyczący wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji organ nie wydał decyzji, lecz pismem udzieli informacji, iż nie może prowadzić postępowania. Skarżący twierdził, że decyzja z dnia "[...]"lutego 1990 r. jest bezprzedmiotowa i pozostawienie jej w obrocie prawnym powoduje kolizję z interesem społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § l Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Sądy te orzekają w sprawach skarg na podejmowane przez organy decyzje administracyjne, postanowienia oraz akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4-7 cyt. ustawy. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów związaną z procesem podejmowania decyzji administracyjnych, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (na mocy art. 3 § 2 pkt 8 cyt. ustawy). W ocenie Sądu wniesiona skarga na bezczynność Prezydenta Miasta w wydaniu decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia "[...]"lutego 1990 r. zasługuje na uwzględnienie. Badanie merytorycznej zasadności skargi zostało poprzedzone sprawdzeniem wymagań formalnych skargi, w tym dopuszczalności wniesienia skargi (art. 58 § l pkt 6 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Do warunków dopuszczalności skargi należy wyczerpanie środków zaskarżenia (art. 52 § l tej ustawy). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w wydaniu decyzji, a zatem przed wniesieniem skargi strona powinna była skorzystać z przysługującego jej zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. J. S. pismem z dnia 24 marca 2005 roku, zatytułowanym "skarga", zwrócił się do Wojewody podnosząc, że jego wniosek z dnia 18 stycznia 2005 r. stanowi żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia "[...]"lutego 1990 r. Powyższe pismo zostało wniesione w związku z nie wydaniem w tej sprawie decyzji przez Prezydenta Miasta. W tej sytuacji należy uznać, że skarżący złożył zażalenie na bezczynność organu, a zatem skarga podlega dalszej kontroli. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany (wyrok NSA z 13 listopada 1998 roku, IV SAB 124/98, niepubl.). Przytoczone określenie pojęcia bezczynności zostało sformułowane w czasie obowiązywania Ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale pozostaje ono nadal aktualne. W przedmiotowej sprawie skarżący w piśmie adresowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarł wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia "[...]"lutego 1990 r. w trybie art. 162 § l k.p.a. Ponieważ organ ten nie był w danej sprawie właściwy, przedmiotowy wniosek został przekazany Prezydentowi Miasta. Prezydent Miasta, po otrzymaniu wniosku w sprawie wszczęcia postępowania uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji i pisemnie poinformował o tym wnioskodawcę. Uwadze organu uszło jednak, że samo zgłoszenie wniosku przez J. S. wszczęło postępowanie administracyjne. Bowiem w sprawach wszczynanych na wniosek postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (wyrok NSA z 15 lipca 1992 roku, V SA 178/92, PS 1994, nr 11-12, s. 135). Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli zaś podanie wpłynie do organu niewłaściwego, a ten zgodnie z dyspozycją art. 65 § l k.p.a. przekaże je organowi właściwemu, to za dzień doręczenia podania organowi właściwemu należy uważać dzień, w którym podanie faktycznie wpłynęło do organu właściwego. Zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia "[...]"lutego 1990 r. zostało wszczęte z inicjatywy strony w dniu, w którym organ właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, czyli organ pierwszej instancji, otrzymał przedmiotowy wniosek. Zatem obowiązkiem organu było przeprowadzić postępowanie i ustalić, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 162 § l k.p.a., a po zakończeniu tego postępowania, bez względu na jego wynik, wydać decyzję administracyjną. Decyzja taka w sprawie nie została wydana. Postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest "nowym" postępowaniem w "nowej sprawie" administracyjnej (wyr. NSA z dnia 7 lipca 1988 r., II SA1679/87, niepubl.). Prezydent Miasta pozostaje więc w bezczynności, gdyż nie rozstrzygnął sprawy decyzją, a jedynie wysłał skarżącemu pismo, w którym wyjaśnił przyczyny z powodu, których nie mógł wszcząć postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Tymczasem, jak już wskazano, wniosek skarżącego powinien zostać załatwiony przez wydanie decyzji, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Nie jest natomiast wystarczające udzielenie stronie postępowania informacji, które nie określają w sposób stanowczy i władczy jej sytuacji prawnej i wskutek tego nie pozwalają na skorzystanie z przysługujących jej środków prawnych. Wydaniu decyzji w tym przedmiocie nie stoi na przeszkodzie fakt, iż nie zakończyły się jeszcze postępowania sądowe zmierzające do wzruszenia ostatecznych decyzji wydanych trybie art. 145 § l k.p.a. i art. 156 § l k.p.a., ponieważ postępowania te w trybie administracyjnym zostały już zakończone. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Prezydenta Miasta do wydania w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia "[...]"lutego 1990 roku. Ponadto Sąd w oparciu o art. 200 powyższej ustawy zasądził od organu na rzecz strony skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania sądowego.