IV SA/Gl 692/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił udzielenia H. Z. zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że rozstrzygnięcie takie podjęte zostało z uwagi na brak możliwości ustalenia dochodu rodziny strony. Nadto organ ten wskazał, że po myśli art. 11 ust. 2 wyżej wskazanej ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się H. Z., który wniósł odwołanie do organu wyższego stopnia. W odwołaniu tym odniósł się do trudnej sytuacji materialnej rodziny oraz domagał się przyznania wnioskowanej formy pomocy, a decyzja ta jest krzywdząca i szkodliwa. Dodatkowo podniósł, iż organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie, jak również zauważył, że organ ten nie podejmuje działań zmierzających do poprawy sytuacji rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 11 ust. 2, art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania jak również odniósł się do ustaleń zamieszczonych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że niemożność ustalenia dochodów rodziny spowodowaną odmową okazania przez współmałżonka odcinka rentowego, świadczy o braku współdziałania rodziny z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nadto organ odwoławczy uznał, że kontrolowana przez niego decyzja na dzień wydania była decyzją prawidłową, a doręczenie w dniu [...] r. do organu pierwszej instancji odcinka emerytury, nie mogło doprowadzić do jej uchylenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł H. Z.. W skardze tej zarzucił organom administracji popełnienie szeregu błędów przy ocenie jego sytuacji życiowej. W skardze tej podniósł trudną sytuację życiową rodziny, jak również zauważył, że organ pierwszej instancji nie podjął działań zmierzających do ustalenia sytuacji żony i z przyjściem z formami wsparcia dla niej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację jaką zaprezentował w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z tych powodów które podniósł skarżący w skardze. Stosownie do postanowień art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w administracji obowiązane są przestrzegać przepisów prawa materialnego jak również prawa procesowego. Naruszenie przepisów prawa w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy stanowi przesłankę uwzględnienia wniesionej do Sądu skargi. W rozpatrywanej sprawie H. Z. w następstwie decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] r. o wygaśnięciu z dniem [...] r. decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu zasiłku stałego wyrównawczego, w dniu [...] r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku stałego. Organ pierwszej instancji przeprowadził prawem przewidziane postępowanie dowodowe, a w jego ramach w dniu [...] r. niezbędny wywiad środowiskowy. W trakcie tego postępowania H. Z. nie przedłożył dokumentu dotyczącego wysokości dochodu uzyskiwanego przez jego żonę oraz przedłożył oświadczenie syna A., z którego wynika, że z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi rodzicami nie zamierza rejestrować się w powiatowym urzędzie pracy i poszukiwać zatrudnienia. W takim stanie faktycznym i prawnym organ pierwszej instancji zasadnie podjął decyzję o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku stałego, z uwagi na niemożność ustalenia wysokości dochodu rodziny i ustalenia wysokości ewentualnego świadczenia. Organ ten w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że odmowa przedłożenia dowodu potwierdzającego wysokość otrzymywanej renty przez żonę skarżącego wyczerpuje znamiona przesłanek sformułowanych w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a w szczególności świadczy o braku współdziałania rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Ta część uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji jest wadliwa, ponieważ odmowa przedłożenia dokumentu potwierdzającego wysokość dochodu danej osoby czy rodziny jest elementem postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji i nie jest związana z współdziałaniem danej osoby czy rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Wskazany brak współpracy odnosi się do nie realizowania zaleceń pracownika socjalnego zmierzających do poprawy trudnej sytuacji życiowej i nie jest związany z postępowaniem dowodowym, prowadzonym przez dany organ. W tej sytuacji należy uznać, że ta część uzasadnienia organu pierwszej instancji jest wadliwa. W tym miejscu należy zauważyć, że organ odwoławczy w motywach swojego rozstrzygnięcia podzielił w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji. Zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest wadliwe i sprzeczne z regułami zamieszczonymi w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedstawiona okoliczność nie stanowi jeszcze wystarczającego powodu uzasadniającego uwzględnienie wniesionej skargi. Otóż organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazuje, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł syn skarżącego A. Z., który do odwołania dołączył brakujący dokument potwierdzający wysokość dochodów W. Z. żony skarżącego. Należy zauważyć, że w przedstawionych Sądowi aktach brak jest tego zaświadczenia potwierdzającego wysokość dochodów W. Z., jak również z akt tych wynika, że odwołanie podpisał H. Z., czyli skarżący, a nie jego syn. Powyższe braki jak również nieprecyzyjności organu odwoławczego nie miały wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia przez Sąd. Jak zauważa się w literaturze w postępowaniu administracyjnym wyróżnia się dwa tryby postępowania: postępowanie główne i postępowanie nadzwyczajne. Przedmiotem postępowania głównego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie i formie przewidzianych w przepisach prawa procesowego, zgodnie z przepisami prawa materialnego. W ramach postępowania głównego wyodrębnia się postępowanie toczące się przed organem pierwszej instancji oraz przed organem drugiej instancji w razie wniesienia odwołania przez legitymowane podmioty postępowania administracyjnego. Wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej merytorycznie, z uwagi na tożsamość celów i przedmiotu postępowania przed pierwszą i drugą instancją (J. Borkowski (w) B. Adamiak, J. Borkowski. Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Warszawa 1999 r. s. 65). Przywołanie powyższego stanowiska doktryny prawa postępowania administracyjnego jest spowodowane tym, że działania organu pierwszej instancji jak również rozstrzygnięcie organu odwoławczego rozmijają się z tym stanowiskiem. Stosownie do postanowień art. 132 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis ten zezwala organowi pierwszej instancji na uwzględnienie w całości wniesionego odwołania, w tych przypadkach, w których zaistnieje sytuacja umożliwiająca uwzględnienie odwołania w całości. W rozpatrywanej sprawie z taką sytuacją organ pierwszej instancji spotkał się, ponieważ powodem wydania decyzji odmawiającej przyznanie zasiłku stałego było nie przedłożenie przez H. Z. dokumentu potwierdzającego wysokość dochodów żony. Skoro brak ten został uzupełniony wraz z wniesieniem odwołania, zatem zdaniem Sądu otwarły się przed organem pierwszej instancji możliwości przewidziane wskazanym powyżej przepisem. Organ ten ze wskazanej możliwości nie skorzystał. Natomiast organ odwoławczy stosownie do tego co zostało wcześniej zaznaczone zobowiązany jest nie tylko do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji ale także dysponuje uprawnieniami merytorycznymi umożliwiającymi mu podjęcie rozstrzygnięcia w stanie prawnym i faktycznym istniejącym w dniu podjęcia przez niego decyzji. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy winien nie tylko ograniczyć się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji lecz zobowiązany był do podjęcia decyzji z uwzględnieniem zmienionego stanu faktycznego w sprawie, który przejawiał się w dostarczeniu przez H. Z. odcinka emerytalnego W. Z., a zatem usunięcia przyczyny podjęcia przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie przyznania zasiłku stałego. W ramach postępowania odwoławczego organ wyższego stopnia winien był rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy i ocenić, czy skarżący spełnia wymogi do otrzymania zasiłku stałego określone w art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ograniczenie się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowi naruszenie postanowień art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak również skutkuje podjęciem rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa materialnego, ponieważ w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przywołał treść art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w sytuacji, gdy skarżący już spełniał prawem przewidziane wymogi do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Uchybienie to stanowi zarówno naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i stanowi przesłankę do uwzględnienia wniesionej skargi. Skutkiem niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu odwoławczego, który dysponuje niezbędnym materiałem dowodowym umożliwiającym mu na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę organowi odwoławczemu na treść art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku, gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że art. 37 ustawy o pomocy społecznej nie zawiera żadnych sformułowań zobowiązujących osobę ubiegającą się o tę formę pomocy do składania obok wniosku jakich innych dokumentów warunkujących uruchomienie postępowania i domaganie się ich uzupełniania w trybie postanowień art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sformułowanie zamieszczone w art. 107 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej o dokumentach niezbędnych do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej odnosi się do postępowania dowodowego, a nie do wymogów jakie musi spełniać żądanie skierowane do organu administracji wynikające z treści art. 102 wyżej wymienionej ustawy w związku z art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie prawnym organ odwoławczy dysponuje możliwością przyznania skarżącemu świadczenia od miesiąca złożenia wniosku. Sąd nie orzekał o wykonalności uchylonej decyzji, ponieważ mocą zaskarżonej decyzji utrzymana w mocy została decyzja odmawiająca skarżącemu przyznania zasiłku stałego. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.