I OSK 305/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Maria Czapska-Górnikiewicz, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt II SA 281/03 w sprawie ze skargi W. A. na decyzję Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu kosztów nauki w Wojskowej Akademii Technicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza na rzecz W. A. od Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2004 r. (II SA 281/03) oddalił skargę W. A. na decyzję Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu kosztów nauki w Wojskowej Akademii Technicznej. W uzasadnieniu wyroku Sad wyjaśnił, że zgodnie z art. 80 ust.1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r.,Nr 10,poz.55 ze zm.) żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, o której mowa w art. 12 ust.1 i 2 z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza albo z przyczyn określonych w art.75 ust.1 pkt 9-12,art. 76 ust.1 pkt 3-4 jest obowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów lub nauki. Faktem jest, że sposób ustalenia równoważności tych kosztów nie został w ustawie bliżej określony, natomiast na podstawie art.80 ust.2 pkt 1 tej ustawy Minister Obrony Narodowej został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia równoważności tych kosztów oraz zasad i trybu ich zwracania. Niewątpliwie, stwierdził Sąd, Minister w § 133 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r.,Nr 7,poz.38 ze zm.)wykroczył poza granice tego upoważnienia, gdyż w przepisie tym stwierdził że równowartość kosztów, o których mowa, ustala się na podstawie wynikających z odrębnych przepisów norm budżetowych określających jednostkowe wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza – w zakresie zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, obowiązujących w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł,że organy administracji mają obowiązek stosować obowiązujące przepisy tak długo,jak nie zostaną zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny bądź nie zostaną zmienione lub uchylone. Organy administracji nie są zatem uprawnione do kontroli i oceny zgodności przepisu aktu wykonawczego z przepisami ustawowymi i nie mogą oceniać czy wydano je w ramach upoważnienia ustawowego czy z jego przekroczeniem . Z tej przyczyny nie mogły odmówić zastosowania przepisu § 133 do § 135 powołanego rozporządzenia a skoro musiały zastosować powyższe przepisy to ich zastosowanie nie może wiązać się ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji. Adw. K. Z., pełnomocnik W. A., zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła : 1/ naruszenie prawa materialnego – w szczególności art. 92 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 80 ust.1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że Rozkaz szefa Sztabu Generalnego WP ds. Logistyki z dnia 24 marca 1999 r. jest przepisem powszechnie obowiązującym i stanowi prawidłową podstawę prawną do wydania decyzji w postaci decyzji nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...], podczas gdy przepis wykraczający poza upoważnienie ustawowe nie jest przepisem powszechnie obowiązującym i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej; 2/naruszenie przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności art. 6,art.8, art. 7 k.p.a. oraz naruszenie art.156 § 1 ust.2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że przepis wykraczający poza upoważnienie ustawowe jest prawidłową podstawą do wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dowódca Sił Powietrznych wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna i tym samym należało ją uwzględnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości w kwestii naruszenia zakresu ustawowego upoważnienia( wynikającego z przepisu art. 80 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r.,Nr 10,poz.55 ze zm.) przez Ministra Obrony Narodowej zobowiązanego do wydania rozporządzenia, określającego równowartość kosztów o jakich mowa w art.80 ust.1 pow. ustawy. Sąd stwierdził, że Minister w przepisie § 133 rozporządzenia w dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U.z 1997, Nr 7, poz.38 ze zm.) wykroczył poza granice upoważnienia, stwierdzając iż równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów lub nauki, ustala się na podstawie wynikających z odrębnych przepisów norm budżetowych określających jednostkowe wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza. W kwestii tej wypowiadał się już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2001 r., II SA 112/01. Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest w istocie uchylenie się Sądu od oceny czy powołany przepis, stanowiący podstawę decyzji w stosunku do której toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności, mógł taką podstawę stanowić. W kwestii dopuszczalności oceny przez sąd administracyjny czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy w zasadzie nie było rozbieżności w orzecznictwie sądowym i w doktrynie, zarówno pod rządem poprzedniej Konstytucji, jak i po utworzeniu TK a także pod rządem Konstytucji RP z 1997 r. Zarówno NSA, jak TK i SN uznawały uprawnienie każdego sądu do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą ( m.in. postanowienie TK z 13 stycznia 1998 r.U.2/97(OTK z 1998 r., Nr 1,poz.4, m.in. także uchwały NSA : z 30 października 2000 r., OPK 13/00 ,ONSA 2001/2/63,z 15 grudnia 2000 r., OPK 20-22/00,ONSA z 2001 /3/104, z 21 lutego 2000 r., OPS 10/99, ONSA z 2000/3/90).Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podstawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie znajduje się w przepisach art. 184, art.178, art.8 Konstytucji RP (szerzej w wyroku składu 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05 ). Ocena Sądu, iż stanowiący podstawę prawną decyzji przepis rozporządzenia jest niezgodny z Konstytucją powinna skutkować odmową zastosowania takiego przepisu. Wydanie aktu z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim przypadku zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa zaskarżoną decyzją. Podstawę uchylenia decyzji w razie stwierdzenia przez Sąd sprzeczności przepisu rozporządzenia z ustawą, stanowi co do zasady przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.a lub c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, związany powołanymi wyżej przepisami Konstytucji – art.184, art.178, art.8, nie może uchylać się od zastosowania środków, mogących przywrócić stan zgodny z prawem, z powołaniem się na to, że organ administracji nie ma uprawnień do badania i odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia wykraczającego poza upoważnienie ustawowe. Organ administracji takich uprawnień w istocie nie ma, ale stosowne uprawnienia w tym zakresie posiada sąd administracyjny. Z uwagi na zasadność podstawowego zarzutu skargi, rozważanie pozostałych nie było konieczne. Zważywszy zatem ,że skarga kasacyjna była uzasadniona, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)orzeczono jak w sentencji.