II SA/Op 384/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Krupiński sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2006r., sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie posiłku 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. T. R. w dniu 2 czerwca 2005r. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z wnioskiem o przyznanie jednego ciepłego posiłku poczynając od 1 lipca 2005r. Decyzją kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 2, art. 8, art. 48 ust. 4 oraz art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 2004r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji w 2005r. Rządowego Programu "Posiłek dla potrzebujących" przyznano T. R. pomoc w postaci nieodpłatnych posiłków od dnia 1 lipca 2005r. do 31 sierpnia 2005r., wskazując jednocześnie, iż w okresie od 1 lipca 2005r. do 31 sierpnia 2005r. przez 5 dni w tygodniu typ posiłku – "pełny obiad" i 2 dni w tygodniu (sobota, niedziela –suchy prowiant); dzienna stawka żywieniowa wynosi 4 zł; posiłki wydawane będą przez Dzienny Dom Pobytu, ulica [...], [...] [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w oparciu o wywiad środowiskowy oraz inne dokumenty ustalono, że T. R. kwalifikuje się do otrzymania tego świadczenia. Odwołanie od tej decyzji złożył T. R.. Podnosił w nim, iż w jego ocenie zapadła decyzja narusza prawo materialne poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało i ma istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołujący podkreślał, że podwyższenie stawki za ciepły posiłek z kwoty 3,50zł na 4,00zł zostało dokonane bez symulacji i kalkulacji kosztów jego wytworzenia oraz publicznej debaty, a także iż w dni wolne od pracy koszt suchego prowiantu wynosi 1,28 zł, a nie 8,00 zł. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. działając na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż w dacie podejmowania powyższej decyzji zasady przyznawania pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, która w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy ustanowiła delegację dla przyjęcia rządowego programu pomocy mającego na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych. Stosownie do § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 2004r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji w 2005r. Rządowego Programu "Posiłek dla potrzebujących", w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub, gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną, może być przyznana pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jednocześnie uzasadniał organ, że z niekwestionowanych przez stronę ustaleń w drodze wywiadu środowiskowego wynika, że T. R. zamieszkuje i prowadzi samotnie gospodarstwo domowe, a jego dochód nie przekracza kwoty 474zł odpowiadającej 150% kryterium dochodowego, a tym samym spełnia on kryteria uprawniające do uzyskania pomocy w formie posiłku w ramach realizacji programu "Posiłek dla potrzebujących". Argumentował także organ, iż posiłki przyznane zostały odwołującemu i że wydawane będą one przez Dzienny Dom Pomocy Społecznej w N., z którym to Ośrodek Pomocy Społecznej w N. w dniu 5 stycznia 2000r. zawarł w tym celu umowę zawierającą jednostkową wartość przygotowanego posiłku, a tym samym zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się T. R., który w złożonej skardze wnosił o jej zmianę, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W wywodach skargi skarżący ponawiał zarzuty zawarte w odwołaniu oraz dowodził, iż Burmistrz [...] oraz Rada Miejska w N. pozbawione zostały możliwości sprawowania kontroli w zakresie ustalania ceny ciepłego posiłku i formy jego wydawania, a kwestię ciepłego posiłku dla osób potrzebujących tej formy pomocy powinna poprzedzać społeczna debata oraz zapoznanie się ze stanowiskami reprezentatywnych organizacji społecznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga T. R. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], Nr [...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję - Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], Nr [...], przyznającą T. R. pomoc w postaci nieodpłatnych posiłków od dnia 1 lipca 2005r. do 31 sierpnia 2005r. Decyzja wskazywała jednocześnie, iż biorcą posiłków w okresie od 1 lipca 2005r. do 31 sierpnia 2005r. jest T. R., przez 5 dni w tygodniu typ posiłku – "pełny obiad" i 2 dni w tygodniu (sobota, niedziela –suchy prowiant); dzienna stawka żywieniowa wynosi 4 zł; posiłki wydawane będą przez Dzienny Dom Pobytu, ulica [...], [...] [...]. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jednakże załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa przed powołanym do tego organem może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. Oznacza to zatem, iż organ administracji publicznej musi posiadać legitymację do podjęcia w formie władczej decyzji i to w przedmiocie objętym konkretnym postępowaniem administracyjnym. Paragraf 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 2004r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji w 2005r. Rządowego Programu "Posiłek dla potrzebujących" (Dz. U. z 2004r., Nr 236, poz. 2363) przewidywał uprawnienie do wydawania przez kierownika ośrodka pomocy społecznej decyzji w przedmiocie posiłku. Jednakże ani przepisy rozporządzenia, ani też ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r., Nr 64, poz.593) nie stanowiły w sposób szczególny o składnikach sentencji decyzji administracyjnej podejmowanej w przedmiocie posiłków. Powyższe oznacza zatem, że stosownie do art. 107 § 1 Kpa decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygniecie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Rozstrzygniecie decyzji jako element decyzji określany mianem osnowy decyzji stanowi o ustaleniu prawa, usunięciu sporu co do niego lub o jego utworzeniu na rzecz określonego podmiotu. Rozstrzygniecie zawarte w decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej i musi nie tylko w sposób jednoznaczny określać o jakim obowiązku lub prawie rozstrzygnięto tą konkretną decyzją, ale także nie może wykraczać poza podstawy materialnoprawne decyzji jak też i nie może przekraczać ram wymogów ustawowych jakim winna odpowiadać decyzja. Powyższe oznacza, że organ administracji nie może zamieszczać w treści rozstrzygnięcia elementów, które nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięcia i nie dotyczą istoty sprawy. Podstawę materialnoprawną orzekania w 2005r. o posiłkach stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 2004r. oraz w/w ustawy o pomocy społecznej. Paragraf 1 ust. 1 rozporządzenia przewidywał możliwość przyznania wnioskodawcy bezpłatnie pomocy w formie posiłku, ze szczególnym uwzględnieniem posiłku gorącego, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej (...) nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. Przepis ten jak też i przepis cytowanego wyżej § 4 ust. 1 rozporządzenia, ani też przepisy art. 48 ustawy o pomocy społecznej nie zezwalają na zamieszczanie w treści decyzji innych elementów niż te, które rozstrzygają o prawie strony do posiłku. We wskazanych przepisach jak też i pozostałych przepisach ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004r. nie istnieje podstawa prawna do określania wartości posiłków, jak też i wskazania miejsca jego wydawania. Powołane przepisy uprawniają jedynie organy pomocy społecznej do rozstrzygnięcia kwestii uprawnienia, prawa strony do posiłku, a nie do wskazywania w osnowie decyzji faktycznego sposobu realizacji tego prawa. Kwestie techniczne dotyczące sposobu realizacji prawa do posiłku, kosztów jego przygotowania nie mają charakteru decyzyjnego, nie rozstrzygają o prawach, czy też obowiązkach strony, są zatem wynikiem realizacji decyzji, a wiec mają charakter następczy, wtórny w stosunku do niej. Treścią decyzji jest "załatwienie sprawy", tzn. rozstrzygniecie o istocie sprawy, a więc orzeczenie co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Istota niniejszej sprawy dotyczyła orzeczenia o istnieniu bądź nie po stronie skarżącego T. R. uprawnienia (prawa) do żądania posiłków i tej kwestii winna dotyczyć sentencja decyzji. Zamieszczenie zatem przez organ I instancji w treści osnowy decyzji z dnia [...], jako istotnego jej elementu miejsca wydawania posiłków oraz ich kwotowej wartości nie znajduje podstawy prawnej. Utrzymanie zaś przez SKO w O. w mocy powyższej decyzji i uznanie, iż decyzja taka nie narusza prawa stanowi w istocie powielenie tego samego błędu, który skutkować musi stwierdzeniem nieważności obu decyzji. Podejmując akt administracyjny indywidualny organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa orzekając o uprawnieniach lub obowiązku strony postępowania. Akt administracyjny może być bowiem wydany tylko w przypadkach ściśle określonych prawem powszechnie obowiązującym i w określonej formie. Każde działanie organu władzy publicznej musi odpowiadać kryterium legalności, co jest możliwe do spełnienia tylko przy założeniu, że podstawą ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki jest ustawa. Umieszczenie bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania administracji publicznej wobec obywateli w ramach stosunku publiczno-prawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (por wyrok TK z 25.05.1998r., U 19/97). Doktryna oraz judykatura wskazuje, na dwa ujęcia rażącego prawa. Jedno uznające, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu oraz drugie, zgodnie z którym naruszenie prawa będzie rażące, gdy jego skutków społeczno-prawnych nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Takie okoliczności wystąpiły w niniejszej sprawie. Wydanie decyzji zawierającej w treści rozstrzygnięcia elementy nie mające oparcia w przepisach prawa stanowi rażące jego naruszenie. Podkreślić należy, iż powołane wyżej przepisy przewidywały jedynie uprawnienie organu do procedowania i orzekania o prawie strony do posiłku, a nie kwestiach ubocznych związanych z tym prawem. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.