II SA/Wa 1776/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.), Asesor Jarosław Trelka, Protokolant Łukasz Pilip, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia 1) stwierdza nieważność decyzji Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] 2) uchyla decyzję nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Dowódca Sił Powietrznych, na podstawie art. 138 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania E. Z. od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., przyznającej [...] E. Z. kwotę [...], stanowiącą różnicę pomiędzy wypłacanymi i należnymi odsetkami od dnia [...] grudnia 2000 r. od wypłaconych należności pieniężnych (odprawy, wyrównania 50% uposażenia zasadniczego, równoważnika za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, równoważnika mundurowego), w punkcie 1 zmienił decyzję Dowódcy JW [...] w B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w ten sposób, że stwierdził, iż E. Z. przysługuje: ” równoważnik mundurowy w kwocie [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi z tytułu zwłoki w wypłacie tej należności za okres od dnia [...] grudnia 2001 r. do dnia wypłaty, ” ekwiwalent za niewykorzystany w 1974 r. urlop wypoczynkowy w kwocie [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi z tytułu zwłoki w wypłacie za okres od dnia [...] grudnia 2000 r. do dnia wypłaty, ” ustawowe odsetki za zwłokę od dnia [...] grudnia 2000 r. do dnia [...] stycznia 2001 r. w wypłacie odprawy, ” ustawowe odsetki za zwłokę od dnia [...] grudnia 2000 r. do dnia [...] stycznia 2001 r. w wypłacie wyrównania 50% uposażenia zasadniczego. Jednocześnie w pkt. 2 decyzji stwierdził, iż wypłacie podlegają: ” odsetki ustawowe z tytułu zwłoki w wypłacie równoważnika mundurowego od dnia [...] grudnia 2000 r. do dnia [...] stycznia 2001 r., ” odsetki ustawowe z tytułu zwłoki w wypłacie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy od dnia [...] grudnia 2000 r. do dnia [...] stycznia 2001 r., ” odsetki ustawowe za zwłokę od dnia [...] grudnia 2000 r. do dnia [...] stycznia 2001 r. w wypłacie odprawy, ” ustawowe odsetki za zwłokę od dnia [...] grudnia 2000 r. do dnia [...] stycznia 2001 r. w wypłacie wyrównania 50 % uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż E. Z. na mocy prawomocnego wyroku sądowego z dnia [...] maja 1974 r. został skazany na karę [...], co spowodowało zwolnienie go z zawodowej służby wojskowej. Wskazano, iż wyrokiem z dnia [...] września 1999 r. Sąd Najwyższy uchylił ww. wyrok skazujący i uniewinnił E. Z., co spowodowało, iż Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., utrzymaną w mocy decyzją nr [...] z [...] lutego 2001 r. stwierdził, iż E. Z. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] maja 1974 r. z zachowaniem wszelkich uprawnień przysługujących żołnierzowi zwolnionemu z tej służby z przyczyn, które nie powodują utraty tych uprawnień. W uzasadnieniu decyzji wskazano też, że [...] lutego 2001 r. skarżącemu wypłacono 3-miesięczną odprawę wraz z odsetkami liczonymi od [...] stycznia 2001 r. za okres tymczasowego aresztowania, ekwiwalent za urlop w kwocie [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] października 2002 r. oraz że [...] lutego 2003 r. wypłacono mu równoważnik pieniężny na umundurowanie w kwocie [...] wraz z odsetkami od dnia [...] stycznia 2001 r. Podkreślono, iż z uwagi na to, że rozkaz o zwolnieniu E. Z. ze służby wojskowej został uchylony decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2000 r., dopiero od tej daty można mówić o obowiązku organów wojskowych do wypłaty stosownych świadczeń i pozostawania organu w zwłoce z ich wypłaceniem. Jako podstawę prawną do wypłaty ww. należności organ wskazał obowiązującą w dacie wydania decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] ustawę z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693). Jako podstawę prawną do przyznania ustawowych odsetek z tytułu zwłoki w spełnieniu świadczenia pieniężnego, organ wskazał art. 9 ust. 3a wyżej cyt. ustawy z 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy oraz art. 75 ust. 3 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750), która weszła w życie 4 listopada 2003 r., podkreślając, iż żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. W konkluzji organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zwłoki w wypłacie skarżącemu równoważnika mundurowego, ekwiwalentu za urlop, odprawy, wyrównania uposażenia i uznał, iż zasadne jest przyznanie i wypłacenie mu stosownych odsetek za zwłokę od daty ich wymagalności, to jest od [...] grudnia 2000 r. - daty wydania decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., którą to decyzją uchylono pkt 21 rozkazu personalnego Dowódcy WLOP nr [...] z dnia [...] lipca 1974 r. o zwolnieniu E. Z. ze służby wojskowej wskutek skazania prawomocnym wyrokiem sądowym. Odnosząc się do żądania skarżącego w przedmiocie przyznania odsetek ustawowych za okres od [...] maja 1974 r., tj. od daty zwolnienia ze służby wojskowej, organ stwierdził, iż żądanie takie nie jest zasadne, albowiem dopiero decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] grudnia 2000 r. przyznała mu prawa do należności i odsetek. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucał błędne ustalenie daty wymagalności należności z tytułu zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej. Twierdził, iż ustawowe odsetki z tytułu zwłoki w spełnieniu świadczenia pieniężnego należą mu się od [...] maja 1974 r., a nie, jak przyjął to organ - od [...] grudnia 2000 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił też naruszenie prawa procesowego - art. 6, 7, 10, 107 § 3, 77 § 1, 80, 139 kpa. W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu sprowadza się do ustalenia i oceny, od jakiej daty uzyskały przymiot wymagalności należności uboczne (odsetki) związane ze zwolnieniem skarżącego E. Z. z zawodowej służby wojskowej. Jako, że roszczenie odsetkowe jest zawsze pochodną roszczenia głównego integralnie z nim związanym i byt prawny odsetek powstaje w powiązaniu z datą wymagalności roszczenia głównego, podstawową i zasadniczą kwestią w sprawie było i jest - kiedy, w jakiej wysokości, na jakiej podstawie roszczenie główne stało się wymagalne. Określenie wysokości należności głównej, jej daty wymagalności, terminu płatności jest warunkiem sine quo non do oceny wymagalności roszczeń pochodnych - ubocznych (odsetek). Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja powyższych ustaleń dotyczących należności głównych nie zawiera, niemożliwe jest dokonanie oceny legalności decyzji, przedmiotem której są należności uboczne (odsetkowe). Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, Sąd miał na uwadze, co następuje: Stosownie do art. 138 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: ” utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo ” uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź, uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo ” umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten zawiera enumeratywnie wyliczony, zamknięty katalog rozstrzygnięć i nie mieści się w nim rozstrzygnięcie zastosowane przez organ II instancji w formie (w brzmieniu) "zmieniam zaskarżoną decyzję w ten sposób, że". Takie rozstrzygnięcie stanowi rażące naruszenie prawa procesowego i wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji, podejmując próbę sanacji rozstrzygnięcia dokonanego przez organ I instancji w sentencji decyzji II-instancyjnej Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w pkt 1 zawarł sformułowanie "zmieniam zaskarżoną decyzję (...) w ten sposób, że stwierdzam, że E. Z. przysługuje (...)". Formułując w ten sposób sentencję, organ II instancji nie tylko orzekł niezgodnie z katalogiem rozstrzygnięć dopuszczalnych, enumeratywnie wymienionych w art. 138 kpa, ale też dopuścił się orzekania ponad zakres przedmiotowej sprawy, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Organ II instancji, zmieniając decyzję organu I instancji, orzekł o przysługujących skarżącemu należnościach głównych i stwierdził w pkt. 1 sentencji, iż E. Z. przysługują świadczenia, należności związane z zakończeniem służby, tj. równoważnik mundurowy w kwocie [...] zł wraz z odsetkami, ekwiwalent za niewykorzystany w 1974 r. urlop wypoczynkowy w kwocie [...] wraz z odsetkami. W praktyce oznacza to, że rozstrzygnięcie organu II instancji w przedmiocie przyznania skarżącemu należności z tytułu zakończenia służby (równoważnika, ekwiwalentu) było pierwszym rozstrzygnięciem w tym zakresie wydanym dopiero przez organ II-instancyjny i tym samym nie było poddane kontroli administracyjnej zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przedmiotem decyzji organu I instancji były jedynie należności uboczne (odsetkowe), decyzja organu I instancji nie odnosiła się do należności głównych. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy i oznacza, że organ II instancji nie może orzekać ponad zakres sprawy, która była przedmiotem postępowania I-instancyjnego. Użyte przez ustawodawcę w art. 138 kpa sformułowanie "w tym zakresie" oznacza, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym (szerszym) niż organ I-instancyjny. Rozszerzenie przedmiotu (zakresu) sprawy w postępowaniu II-instancyjnym i orzekanie co do istoty w tym rozszerzonym zakresie stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, albowiem w tym rozszerzonym zakresie rozstrzygnięcie zapada po raz pierwszy bez możliwości jego weryfikacji przez organ II instancji, tj. z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Reasumując, wykraczając poza zakres rozstrzygnięcia zakreślony decyzją I-instancyjną, organ II instancji dopuścił się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zaprezentowany przez Sąd pogląd znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku NSA z 17 września 1990 r. III SA 647/90. Dostrzegając wady prawne zaskarżonej decyzji, zaznaczyć należy, iż organ II instancji, modyfikując decyzję organu I instancji co do zasady, przyjął prawidłowy kierunek, aby przed określeniem wysokości należności ubocznych, określić wysokość należności głównej. Jednakże takie ustalenia powinny były być dokonane już w decyzji I-instancyjnej i określać, jakie należności główne, z jakiego tytułu, na jakiej podstawie, w jakiej wysokości, od jakiej daty przysługują skarżącemu. Dopiero ustalenie, przyznanie i określenie kwotowo należności głównej, określenie daty wymagalności terminu płatności umożliwia bowiem określenie ilości dni zwłoki i kwoty (wysokości) odsetek z tytułu opóźnienia w spełnieniu głównego świadczenia pieniężnego. Tymczasem decyzja organu I instancji w ogóle pomija milczeniem należności główne, zaś decyzja organu II instancji odnosi się tylko do części należności głównych (równoważnika, mundurowego ekwiwalentu), choć z punktu II sentencji tej decyzji wynika, iż tych poszczególnych należności głównych było więcej (odprawa, wyrównanie uposażenia zasadniczego). W przedmiocie zarzutu nieprawidłowego określenia terminu wymagalności Sąd zważył: Jest to podstawowy zarzut zawarty w skardze, nadto zarzut ten był już przedmiotem rozważań i oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA 1657/03, który wyrokiem z dnia 8 października 2004 r. uchylił zaskarżone decyzje, podkreślając, iż organy nie określiły terminu wymagalności należności przysługujących E. Z. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, od jakiej daty, czy od 1974 r., czy też od 2000 r., należności główne i uboczne z tytułu zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej stały się wymagalne. W ocenie Sądu, organ co do zasady prawidłowo uznał, iż roszczenie główne stało się wymagalne dopiero po wydaniu decyzji Ministra Obrony Narodowej z [...] grudnia 2000 r. nr [...], którą to decyzją przyznano skarżącemu prawo do należności związanych z zakończeniem służby. Decyzja powyższa wydana została na skutek zdarzenia prawnego, jakim było wydanie przez SN w dniu [...] września 1999 r. wyroku, którym uniewinniono skarżącego. Źródłem i podstawą decyzji wydanej przez Ministra Obrony Narodowej - decyzji z [...] grudnia 2000 r. był wyrok SN. Zdaniem Sądu, decyzja Ministra Obrony Narodowej była decyzją kształtującą, która przyznawała skarżącemu prawa do należności związanych z zakończeniem służby i od daty jej uprawomocnienia świadczenia związane z zakończeniem służby uzyskały przymiot wymagalności. Najwcześniej od tej daty skarżącemu przysługiwało prawo żądania wypłaty świadczeń związanych z zakończeniem służby. Najwcześniej z tą datą organy zobowiązane były do ich określenia i wypłaty. Przed tą datą nie była wymagalna ani należność główna, ani integralnie związana z nią należność uboczna (odsetki). Za całkowicie bezzasadny uznać należało zarzut skarżącego, iż należności uboczne były wymagalne od [...] maja 1974 r. Skoro nie istniała, nie była wymagalna do [...] grudnia 2000 r. należność główna, albowiem powstała dopiero po tej dacie, nie mogły stać się wymagalne pochodne od należności głównej, tj. należności uboczne. Byt prawny odsetek zawsze jest powiązany i powstaje dopiero z roszczeniem głównym. Dlatego też data wymagalności należności głównej ma zawsze zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy nastąpiło, czy też nie nastąpiło opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego. Dopiero ustalenie, że roszczenie (świadczenie) główne było wymagalne ustalenie terminu jego płatności oraz ustalenie, że nastąpiło opóźnienie w jego spełnieniu (wypłacie) uzasadnienia przyznanie odsetek z tytułu opóźnienia w jego spełnieniu. Do daty uprawomocnienia się decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] organ nie opóźniał się w wypłacie należności związanych z zakończeniem służby, albowiem należności te nie przysługiwały skarżącemu, nie istniała podstawa prawna do ich przyznania. Odnosząc się do daty wymagalności, którą organ określił na dzień [...] grudnia 2000 r. (dzień wydania decyzji Ministra Obrony Narodowej), stwierdzić należy też, iż przywołane w uzasadnieniu decyzji przepisy, tj. art. 9 ust. 3a ustawy z 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693) oraz art. 75 ust. 3 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750) dają organom prawo do przyznania odsetek od dnia, w którym należność pieniężna stała się wymagalna. "W razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne". Przywołane przez organ przepisy stanowią materialnoprawną podstawę do przyznania odsetek od dnia wymagalności należności pieniężnych, ale wbrew twierdzeniom organu nie określają daty ich wymagalności. Wskazanie przez organ w odpowiedzi na skargę przepisy kpa (art. 127 § 3, art. 16 § 1, 130 § 1, 127 § 3 kpa), również nie stanowią podstawy materialnoprawnej, z której wynika termin wymagalności należności głównej i ubocznej. A zatem, przyznając należności odsetkowe, organ każdorazowo i indywidualnie określić powinien datę wymagalności należności głównej, a tym samym ubocznej. Określenie daty wymagalności należności głównych i ubocznych po dniu [...] grudnia 2000 r. pozostaje zatem otwarte i wymaga ponownego wskazania jej przez organ oraz wskazania, wg. których i jakich przepisów organ ją określa (ogólnych czy pragmatycznych). Na koniec z ostrożności procesowej podnieść należy, iż organy nie odniosły się do kwestii właściwości rzeczowej, której to kontroli winny dokonać z urzędu, stosownie do art. 19 i 20 kpa. Z zasady przestrzegania przez organy administracji właściwości rzeczowej i miejscowej wynika obowiązek skrupulatnego badania swojej właściwości w każdym stadium postępowania. Organy obu instancji nie określiły z jakiego przepisu prawa wynika ich właściwość rzeczowa do orzekania w przedmiocie odsetek ustawowych z tytułu zwłoki w spełnieniu świadczenia pieniężnego. Nie odniosły się do ugruntowanego w doktrynie poglądu, iż roszczenia odsetkowe należą do właściwości sądownictwa powszechnego - vide Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2001 r. OPS 17/2000 ONSA 2001/3 poz. 100, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r. SK 12/99, OTK 2000/5/143 uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 25 stycznia 1995 r. nr 14/94 OTK 1995/1/19. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ppsa, uchylił decyzję ją poprzedzającą. Na podstawie art. 152 ppsa Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.