VII SA/Wa 1083/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy nośnika reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. S.A. w W. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. Prezydent [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt l znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wniósł sprzeciw w stosunku do zgłoszenia dokonanego przez A. S.A. dotyczącego zamiaru zamontowania wolnostojącego urządzenia reklamowego na nieruchomości przy ul. [...] w W.. Roboty związane z zamontowaniem urządzenia reklamowego będącego przedmiotem zgłoszenia, zdaniem organu, objęte były obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż obiekt, którego zamiar budowy został zgłoszony, jest obiektem budowlanym oraz budowlą. Rodzaj zgłoszonych prac, ze względu na ich rodzaj i charakter, organ uznał ponadto za budowę obiektu, a nie instalację, ponieważ obejmowały one wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Zdaniem organu, instalowanie tablic i urządzeń reklamowych dotyczy tylko czynności zainstalowania, tj. montażu tablicy reklamowej do konstrukcji nośnej, natomiast budowa konstrukcji nośnej o znacznych rozmiarach, przenoszącej siły i momenty wynikające np. z parcia wiatru, nie może korzystać ze zwolnienia z pozwolenia na budowę. Na skutek odwołania inwestora, sprawę rozpoznał Wojewoda [...], który w decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. podzielił argumenty organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego doręczenia sprzeciwu po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia organ uznał, że skoro zgłoszenie nastąpiło do organu niewłaściwego tj. do Wojewody [...], to czas na rozpoznanie sprawy i doręczenie sprzeciwu zgłaszającemu (30 dni) należy liczyć od dnia otrzymania zgłoszenia przez organ właściwy, bez uwzględnienia czasu przekazania sprawy w trybie art. 65 k.p.a. Wojewoda za organ właściwy uznał Delegaturę Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...], skoro zaś inwestor skierował zgłoszenie do Wojewody [...], to termin doręczenia sprzeciwu należy liczyć od daty wpływu sprawy do Delegatury. Decyzję doręczono stronom wg rozdzielnika. A. S.A. złożyła skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja narusza art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Naruszone też zostały przepisy proceduralne co było konsekwencją błędnej oceny przepisu prawa materialnego. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Problematyka objęta treścią skargi niejednokrotnie stanowiła już przedmiot rozpoznania sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie orzekającym podziela wielokrotnie wyrażane już wcześniej stanowisko, iż instalacja urządzeń reklamowych, niezależnie czy umieszczanych na budynkach czy bezpośrednio na gruncie, stanowi przedmiot regulacji art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Przepis ten w dacie rozstrzygania sprawy przez organy administracji stanowił, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Organ II instancji pozostawał zatem w błędnym przekonaniu co do treści stosowanego prawa, twierdząc, że nie wymagają pozwolenia na budowę jedynie urządzenia reklamowe instalowane na budynkach. Regulacja taka istniała w pierwotnej wersji Prawa budowlanego z 1994 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414). Przepis ten zamieszczony był w art. 29 ust. 2 pkt 2 i dotyczył instalowania i remontu tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych, z wyjątkiem reklam świetlnych. Po zmianie Prawa budowlanego od dnia 24 grudnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 111, poz. 726) zasadniczo zmieniła się norma prawna wyrażona w tym przepisie, gdyż od tej daty brzmiał on następująco: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym." W takim kształcie, chociaż zmieniając numerację na pkt 6 ust. 2, przepis obowiązywał w dacie wydawania kontrolowanej przez Sąd decyzji. O tym, czy zgłoszone urządzenie reklamowe należało zakwalifikować jako objęte działaniem tego przepisu decyduje nie tylko ustalenie, czy odpowiada ono pojęciu "urządzenia reklamowego", ale też, czy roboty związane z jego zamocowaniem odpowiadają pojęciu "instalacji". Chodzi zatem o ustalenie prawnego znaczenia wyrażenia "urządzenie reklamowe", a także wyrażenia "instalacja urządzenia". W ustawie nie zamieszczono legalnej definicji tych wyrażeń. Analizę ich prawnego znaczenia trzeba oprzeć, przede wszystkim, na wykładni językowej, gdy zaś i ta nie da jednoznacznej odpowiedzi, należy rozważyć znaczenie wątpliwych terminów pod kątem systemowym i celowościowym. Zgodnie z literalnym znaczeniem wymienionych wyrażeń, urządzenie to zespół przyrządów służących jednemu celowi. Instalować zaś to tyle, co montować urządzenie techniczne (za słownikiem PWN, Edycja 2003, CD-ROM, wersja 1,1). Wynika z powyższego, że do zakresu pojęcia "urządzenie reklamowe" zaliczyć należy wszystkie elementy składające się na to urządzenie. Należeć więc do nich musi zarówno konstrukcja, jak i płaszczyzna, czy miejsce, na którym umieszczony zostanie przedmiot reklamy (napis, zdjęcie rysunek itp.). Instalacja urządzenia reklamowego oznacza zaś montaż elementów, łącznie tworzących urządzenie służące reklamie. Inaczej mówiąc, instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonywaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu. Jak wskazano wyżej, ustawodawca w 1997 r. zrezygnował z powiązania pojęcia instalacji z określonym miejscem, tj. połączenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z budynkiem. Zmieniła się zatem zasadniczo norma prawna wyrażana w omawianym przepisie. Od tej bowiem daty możliwa stała się instalacja tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego poza budynkiem. Ustawodawca nadał więc pojęciu "instalacja" znaczenie szersze niż dotychczas, gdyż pojęcie to przestało już oznaczać jedynie połączenie tablicy lub urządzenia z obiektem budowlanym. Możliwe jest zatem dokonanie instalacji takich urządzeń i w innych miejscach niż na budynkach. Zgodnie z domniemaniem, iż wszelkie działania ustawodawcy są racjonalne, to zmiana taka oznaczać musi, że możliwa jest również instalacja tablic i urządzeń reklamowych poza obiektami budowlanymi, na gruncie (gdyż nie zawarto takiego wyłączenia w zmienianym przepisie). W tym ostatnim przypadku należy jednak określić różnicę pomiędzy budową i instalacją dokonywanymi na gruncie. Dokonując wyżej opisanej zmiany, ustawodawca pozostawił w niezmienionym kształcie pojęcie budowy jako "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego" Skoro budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a obok istnieje pojęcie instalacji wymienionych urządzeń, które nie mieści się w zakresie pojęcia "budowa" oznacza to, że instalacją urządzenia reklamowego na gruncie będzie realizacja takiego obiektu, który nie jest wykonywany w określonym miejscu. Tylko ta okoliczność różnicuje bowiem pojęcie budowy i instalacji. W ocenie Sądu umieszczenie urządzenia reklamowego, które nie musi być wykonywane (budowane) w określonym miejscu zaliczyć należy do instalowania takiego urządzenia jako mieszczącego się w dyspozycji normy wyrażonej w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Na tego rodzaju instalację nie jest wymagane pozwolenie budowlane, a wystarcza zgłoszenie zamiaru realizacji takiej inwestycji. Analizując zaś wymienione kwestie w kontekście celów, które ma osiągnąć zastosowanie przepisów dotyczących zgłoszeń robót budowlanych, trzeba wziąć pod rozwagę kierunek kolejnych zmian prawa budowlanego. Podstawowym celem tych nowelizacji było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego. Wiadomo, że określony w art. 29 Prawa budowlanego katalog obiektów i robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę stanowi wyjątek od zasady przyjętej w ustawie, nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog ten obejmuje obiekty i roboty budowlane o niskim stopniu skomplikowania i znikomym wpływie na otoczenie, zarówno architektoniczne jak i na środowisko naturalne. Sukcesywnie poszerzany katalog zwolnień od uzyskiwania pozwolenia budowlanego ma na celu liberalizację wymagań i skrócenie drogi do uzyskania prawa legalnego wykonania robót budowlanych (tak w uzasadnieniu projektu zmian ustawy - Prawo budowlane z 2003 r.). Zamiarem ustawodawcy była zatem liberalizacja i odformalizowanie procedur w celu uproszczenia i przyspieszenia procesów inwestycyjnych. Procesu inwestycyjnego nie można zaś postrzegać jedynie przez pryzmat przepisów prawa budowlanego, gdyż składają się na niego i inne etapy, w tym określone przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obie ustawy (o zagospodarowaniu przestrzennym i zmiany prawa budowlanego) weszły w życie równocześnie w dniu 11 lipca 2003 r. i tworzą nowy system wartości związanych z inwestycjami budowlanymi, który rozważać należy w ścisłym powiązaniu. Art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) stanowi, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane, m. in. nie wymagające pozwolenia na budowę. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie i do innych inwestycji niż dotyczące celu publicznego (przez odesłanie zawarte w art. 59 ust. 1). Jak z powyższego wynika, roboty objęte zgłoszeniem nie wymagają uruchomienia trybu związanego z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to istotne uproszczenie procesu inwestycyjnego. Nie można zatem, patrząc z punktu widzenia celów, które ustawodawca zamierzał osiągnąć, uznać, że instalacja urządzenia reklamowego, o którym mowa w 29 ust. 2 pkt 6 (niezależnie od jego wielkości i sposobu instalowania), wymaga pozwolenia budowlanego. Instalacja ta, jako nie wymagająca pozwolenia na budowę, nie musi być poprzedzona procedurą wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym dokonaniem szeregu uzgodnień, analiz sposobu zagospodarowania przestrzeni czy angażowania uprawnionych projektantów celem badania podobieństwa zabudowy, jak wymaga tego art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela zatem poglądu wyrażonego w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, iż instalowanie urządzeń reklamowych wymaga pozwolenia budowlanego. W zupełności wystarczająca i odpowiadająca prawu jest w tym przypadku procedura związana ze zgłoszeniem zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego. Jeśli organ dostrzegłby natomiast, iż przedmiot zgłoszenia objęty dyspozycją art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo też wypełniać inne przesłanki wymienione w ust. 7 tego przepisu obowiązującego w dacie orzekania przez organy, wówczas może - w drodze decyzji - nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu. Wadliwa ocena przepisu prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie uzasadnia w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji. Skutkiem niezakwalifikowania zamiaru inwestycyjnego do kategorii robót objętych obowiązkiem zgłoszenia naruszono w konsekwencji normy procesowe . Podzielić należało zaś pogląd organu II instancji, iż 30 dniowy okres przewidziany na sprzeciw właściwego organu biegnie od daty wpływu zgłoszenia do organu właściwego. Przepis prawa materialnego, tj. art. 30 ust 1 Prawa budowlanego wymaga złożenia sprzeciwu do organu właściwego. Przepis ten uzależnia zatem skuteczność zgłoszenia od złożenia wniosku do organu właściwego. Dopiero z datą wpływu zgłoszenia do organu właściwego, czy to na skutek prawidłowego skierowania pisma przez stronę, czy to na skutek przekazania takiego pisma przez organ niewłaściwy, do którego je złożono, zaczyna dla organu właściwego biec termin do wniesienia sprzeciwu. Zasada wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej została w tym przypadku uściślona przez przepis szczególny, tj. art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego w ten sposób, iż datą wszczęcia postępowania zainicjowanego zgłoszeniem zamiaru inwestycyjnego jest dzień doręczenie tego zgłoszenia organowi właściwemu do jego rozpoznania i ewentualnego sprzeciwu. Bezpodstawne natomiast było stwierdzenie zawarte w decyzji organu II instancji, iż organem właściwym do rozpoznania sprawy była Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...]. Wymienione Biuro jest wewnętrzną strukturą działającą w Urzędzie [...], której ustawa czy statut Miasta nie wyposażyły w kompetencje administracyjne, a zatem jedynym organem właściwym do rozpoznania i załatwienia kontrolowanej sprawy był Prezydent [...]. Zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego zaadresowane do Prezydenta [...] i złożone w którejkolwiek z komórek organizacyjnych Urzędu [...] rozpoczyna bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Błędne określenie Delegatury jako organu, nie miało zatem istotnego znaczenia dla oceny daty wpływu zgłoszenia. Jako wadę zaskarżonej decyzji należy też wskazać niezamieszczenie w niej oznaczenia stron i bezpodstawne przeniesienie tej części decyzji do rozdzielnika, co narusza art. 107 § 1 k.p.a., który stanowi, iż doręczana stronom decyzja (a nie rozdzielnik nie będący jej częścią) powinna zawierać m.in. oznaczenie stron. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.