II SA/Op 51/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska – (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N. przyznał T. R. w okresie od 1 maja do 31 grudnia 2004 r. usługi opiekuńcze w ilości 44 godzin miesięcznie. Powyższe świadczenie przyznano bezpłatnie, bowiem dochód osobisty podopiecznego nie przekroczył ustawowego kryterium dochodowego. Usługi opiekuńcze w zakresie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych dotyczyły w szczególności utrzymania czystości w pomieszczeniu, przygotowywania posiłków z uwzględnieniem diety, dokonywania zakupów, prania, załatwiania spraw urzędowych, pomocy w dojściu do placówek służy zdrowia i innych. Przyznano również usługi w zakresie opieki higieniczno – sanitarnej, jak mycie, kąpiel, zmiana bielizny osobistej i pościelowej, przesłanie łóżka, pielęgnacji zleconej przez lekarza oraz pomocy w podtrzymywaniu psychofizycznej kondycji osoby, w tym stymulacji z korzystania z Dziennego Domu Pomocy Społecznej i Klubu Seniora, i podtrzymywania indywidualnych zainteresowań. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż zastosował się do wcześniejszych zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego i uzyskał zaświadczenie lekarskie odnośnie zakresu czynności pielęgnacyjnych. Nadto organ powołał się na okoliczność, iż w wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny stwierdził, że klient jest zdolny do "samoobsługi", co do przygotowania i spożywania posiłków, włożenia prania do automatu, załatwiania potrzeb fizjologicznych oraz ubierania się. Przy pomocy kul porusza się bowiem swobodnie po mieszkaniu, jest też często widywany na ulicach miasta, a nadto posiada telefon, więc może wezwać pomoc w razie potrzeby. W podsumowaniu rozważań podano, że u podopiecznego nie istnieje obecnie potrzeba w zakresie pielęgnacji. Z decyzją tą nie zgodził się T. R., który w odwołaniu podniósł zarzut naruszenia prawa do bezpiecznej egzystencji, naruszenia przepisów o pomocy społecznej i innych ustaw oraz orzeczeń NSA i Trybunału Konstytucyjnego, gdyż błędnie przyjęto, że jako osoba trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, która nie może liczyć na pomoc krewnych, nie posiada prawa do uzyskania odpowiednich – w jego sytuacji – świadczeń. Skarżący zakwestionował twierdzenia organu jakoby był w stanie samodzielnie wykonywać wiele czynności życiowych. Podkreślił, że opiekunka nie wykonuje wszystkich zaleconych przez lekarza świadczeń, chociażby z tego powodu, że dysponuje zaledwie dwiema godzinami dziennie i tylko w dni robocze. Tymczasem T. R. wymaga opieki i pomocy w różnym czasie z uwagi na liczne zasłabnięcia i upadki, zatem najwłaściwszą formę pomocy stanowiłaby tzw. pomoc sąsiedzka. Uzupełniając odwołanie, T. R. wskazał na potrzebę zapewnienia mu całotygodniowej pomocy, a także wyjaśnił, iż zawarcie umowy o świadczenie usług w ramach umowy cywilnej przyniesie Ośrodkowi wymierne korzyści finansowe. Dodał, że – podobnie jak i inni podopieczni – nie zgłosił zapotrzebowania na pomoc wolontariuszy. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie organu pierwszej instancji. Opierając się na materiale dokumentacyjnym sprawy, organ odwoławczy przyznał, iż T. R. kwalifikuje się do przyznania pomocy w formie bezpłatnych usług opiekuńczych. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił rodzaj usług potrzebnych podopiecznemu, natomiast przyznana ilość godzin usług opiekuńczych jest adekwatna do wskazanych przez lekarzy zaleceń. Organ odwoławczy przypomniał, że rozmiar i forma pomocy wynika nie tylko z potrzeb osoby korzystającej z usług opiekuńczych, lecz także z możliwości finansowych Ośrodka. Uwzględniając powyższe okoliczności Kolegium stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego. Na decyzję Kolegium, T. R. wniósł skargę, w której zarzucił, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, a to: ustawy o pomocy społecznej oraz innych "aktów normatywnych o rządowych programach pomocy społecznej i orzeczniczych wskazaniach Trybunału Konstytucyjnego o otaczaniu szczególną troską osób" jemu podobnych. Podkreślił także, iż mimo "przedawnienia mocy prawnej" zaskarżonej decyzji OPS-u, na co wpływ miała opieszałość Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosi o zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. T. R. powtórzył argumenty o zbyt małym wymiarze przyznanych usług oraz pominięciu faktu, że – w jego przypadku – najwłaściwszą a zarazem najtańszą formą pomocy jest pomoc sąsiedzka, która daje gwarancję opieki przez siedem dni w tygodniu, o każdej porze dnia i nocy. Skarżący podniósł, iż został bezpodstawnie oskarżony o wyłudzenie godzin przeznaczonych na nieuzasadnioną - zdaniem organu – pomoc, przy czym twierdzenia te stoją w sprzeczności z opinią specjalistów lekarzy. Ponadto nie zgodził się z czynionym mu zarzutem, iż nie był zainteresowany pomocą świadczoną przez wolontariuszy, wskazywał jedynie na właściwą formę pomocy, jakiej wymaga ze względu na swe schorzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zarzuty T. R. pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Decyzja organu pierwszej instancji szczegółowo określiła zakres pomocy, który jest zgodny z zaleceniami lekarzy. Ponadto Kolegium zauważyło, iż zarzut "opieszałości" jest bezzasadny, zwłaszcza, że T. R. nie skarżył decyzji uchylających dwukrotnie rozstrzygnięcia organów pierwszej instancji i przekazujących sprawę do jej ponownego rozpatrzenia. Pismem procesowym z dnia 29 grudnia 2005 r. T. R. poinformował Sąd, iż ze względu na stan zdrowia nie może uczestniczyć w wyznaczonej rozprawie sądowej. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko procesowe oraz wystąpił o zwrot kosztów sądowych. Podkreślił, że przyznane usługi opiekuńcze, które mają być realizowane w czasie dwóch godzin w dni robocze, nie zapewniają mu niezbędnej pomocy, zwłaszcza w przypadkach gdy doznaje ataków epilepsji. Zawnioskował o przyznanie usług w wymiarze 92 godzin miesięcznie, świadczonych "na mocy cywilno-prawnej umowy o dzieło". W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. podtrzymał dotychczasowe stanowisko procesowe w sprawie oraz argumentację zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, iż skarżący samodzielnie porusza się przy pomocy kul, w tym wychodzi także na zewnątrz. Dlatego nie ma potrzeby przyznawania dodatkowych godzin przeznaczonych na usługi, zwłaszcza, że OPS w N. ma ograniczone możliwości finansowe. Niezależnie od powyższego, pełnomocnik organu podkreślił, że T. R. odmówił pomocy ze strony wolontariuszy, natomiast przyznanie mu żądanej pomocy, świadczonej na podstawie umowy o dzieło nie było możliwe, gdyż takiej formy nie przewidują przepisy ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność stosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę należało uwzględnić, bowiem ocena legalności zaskarżonej decyzji oraz objętej kontrolą Sądu – na mocy art. 135 p.p.s.a. – decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęte zostały z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Podstawę materialnoprawną wydanych w przedmiotowej sprawie aktów stanowił art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym osobie samotnej wymagającej pomocy innych osób z uwagi na wiek, choroby lub inne przyczyny, a jednocześnie pozbawionej takiej pomocy przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych (§ 1). Usługi te przyznaje się w zakresie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych, opieki higienicznej, zaleconej przez lekarza pielęgnacji oraz w miarę możliwości, zapewnienia podopiecznemu kontaktów z otoczeniem (§ 3). Stosownie do treści ust. 5 art. 50 ustawy, zakres, okres oraz miejsce świadczenia usług opiekuńczych ustala organ, co świadczy o tym, iż decyzje podejmowane w tym przedmiocie mają charakter uznaniowy. W tym miejscu celowym jest przypomnienie, iż sądowa kontrola legalności uznaniowych decyzji administracyjnych jest ograniczona i sprowadza się głównie do oceny, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym są logiczne i poprawne, a także, czy organ objął swymi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę. Oczywiście, sąd ocenia również, czy decyzję wydano w zgodzie z prawem materialnym, choć zastrzec trzeba, że sądy administracyjne nie są uprawnione do badania merytorycznej zasadności decyzji administracyjnej, co oznacza, iż umyka kontroli sądowej kwestia słuszności wyboru sposobu załatwienia sprawy. Przy tak rozumianej kontroli legalności, szczególnie ważne znaczenie ma obowiązek organu rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.). W orzecznictwie sądowym odnoszącym się zwłaszcza do uznaniowych decyzji administracyjnych akcentuje się, że każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu (wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 79/94, POP 1999 r., nr 2, poz. 31). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż przeprowadzone przez organ pierwszej i drugiej instancji postępowanie dotknięte jest przede wszystkim wadą braku wskazania (w sposób precyzyjny) ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia oraz zaniechania oceny całości zebranego w sprawie materiału, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Do wniosków takich prowadzi ocena materiału dokumentacyjnego sprawy, a w szczególności analiza treści wydanych przez organy obu instancji decyzji. W przedmiotowej sprawie zupełnie pominięto fakt, iż T. R. był już poprzednio objęty pomocą w formie usług opiekuńczych, które przyznano w wymiarze 98 godzin miesięcznie. Okoliczność tę podnosił skarżący na każdym etapie postępowania administracyjnego podkreślając, że zakres usług nie uległ zmianie, natomiast obecnie zdecydowano, że te same świadczenia zostaną wykonane w czasie 42 godzin miesięcznie. Mimo wyraźnych zarzutów, nie wytłumaczono podopiecznemu powodów tak znacznego zmniejszenia ilości godzin przeznaczonych na wykonanie tych samych usług (najprawdopodobniej "tych samych", gdyż brak jest odpowiednich dokumentów, czy choćby stanowiska organów w kwestii prawdziwości tego twierdzenia skarżącego), ale przede wszystkim, w ogóle nie podjęto próby wyjaśnienia, czy z uwagi na stosunkowo szeroki zakres przyznanych usług jest możliwe fizyczne ich wykonanie w przeciągu dwóch godzin dziennie. W ocenie Sądu, kwestie te wymagają gruntownego zbadania i odniesienia się do nich w treści decyzji. Przy tej okazji podkreślić trzeba, że – w pierwszym rzędzie – precyzyjnego określenia wymaga zakres przyznanych usług, gdyż na decyzji organu pierwszej instancji widnieją liczne, odręczne znaki (kółka, podkreślenia) oraz dopisek, które nie wiadomo kiedy i przez kogo zostały naniesione. Przedstawionych wątpliwości nie rozwiewa uzasadnienie decyzji. Ponadto, rozstrzygające w sprawie organy zupełnie zignorowały sygnały T. R. o nierealizowaniu przez opiekunkę wymienionych w decyzji usług, i już teraz – mimo braku stanowiska organów w tym względzie – wydają się twierdzenia skarżącego wielce prawdopodobne z uwagi na posługiwanie się przez Kolegium oraz Dyrektora OPS argumentem, iż zakres czynności świadczonych przez opiekunki odpowiada tylko (dop. autora) zakresowi czynności określonych w zaświadczeniach lekarskich. Dodatkowo, organ odwoławczy uznał, że przyznana stronie ilość godzin usług opiekuńczych jest adekwatna do wskazanych przez lekarzy zaleceń w zakresie opieki i pomocy przy wykonywaniu czynności w życiu codziennym". Nie wiedzieć czemu, organy pomijają fakt, iż zakres usług, o jakich mowa w decyzji organu pierwszej instancji, jest zdecydowanie szerszy, a więc ilość przyznanych godzin powinna zabezpieczyć możliwość ich realizacji w całości. Badając dalej kwestionowane decyzje Sąd zauważył także, iż decyzją Dyrektora OPS, którą organ odwoławczy uznał za prawidłową, rozstrzygnięto m. in. o przyznaniu usług opiekuńczych, po czym, w uzasadnieniu decyzji przytoczono ustalenia stanu faktycznego sprawy, z których niejako wynika, iż u podopiecznego nie istnieje obecnie potrzeba udzielania usług w zakresie pielęgnacji. Zagadką pozostaje, na jaką okoliczność powołano się na powyższe ustalenia, i co ewentualnie z nich wynika. W sprawie tej nie zajęło również stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Powiedziane dotychczas przesądza o uznaniu, iż decyzję organu pierwszej i drugiej instancji wydano z naruszeniem art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie do zakwestionowania jest obowiązek organów administracji informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Te motywy powinny znaleźć swój wyraz, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a, w uzasadnieniu decyzji, bowiem strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć, zwłaszcza noszących cechy uznania. Uzasadnienie decyzji obrazuje także, czy organ - uprawniony do dokonania swobodnej oceny dowodów, ale i zobowiązany do rozważenia wszystkich okoliczności spra-wy (art. 77 i art. 80 k.p.a.) - przeprowadził prawidłową analizę istotnych w sprawie dowodów, co w efekcie ma wpływ na wydanie decyzji o określonej treści. Zupełny brak oceny dowodów, na które wskazywał skarżący i pominięcie okoliczności podnoszonych w odwołaniu a także niewyjaśnienie sprawy pod kątem realnych możliwości realizacji wydanej decyzji, czyni zasadnym zarzut o naruszeniu wskazanych wyżej przepisów postępowania administra-cyjnego, i to w taki sposób, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.