VII SA/Wa 945/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. B. "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą przy ul. L. w G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył M. D. podnosząc, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 w zw. z art. 40 § 2, art. 123 § 1 i 2 w zw. z art. 101, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 7 kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu podał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. ma charakter kasacyjny, to znaczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji orzekający w trybie nadzoru chodź nie w pełni podzielił argumentację Wojewody [...] zawartą w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, to uznał jednak, że zostały spełnione przesłanki do wydania przez ten organ decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Argumentując swe rozstrzygnięcie Wojewoda [...] wskazał, iż organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która uległa wygaśnięciu. Powyższy zarzut w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy. Natomiast drugi argument przemawiający za uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia tj. naruszenie art. 10 § 1 kpa jest słuszny. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że pominięcie pełnomocnika strony przy doręczaniu decyzji Wojewody [...] stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast nierozpatrzenie wniosku strony o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, tak samo jak nie ustosunkowanie się organu odwoławczego do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku M. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu ponownie podał, że naruszenie w toku postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem badanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. przepisów art. 123 § 1 i § 2 w zw. z art. 101, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez ich niezastosowanie i nierozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego. Skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. D. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa, art. 107 § 3 kpa oraz art. 127 § 3 kpa i art. 140 kpa poprzez brak rozpoznania wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał brak ustosunkowania się do przywołanego we wniosku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zaskarżonej decyzji zarzucił ponadto naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, iż wielość naruszonych przepisów prawa "nie może pozostawać bez wpływu na jednoznaczną ocenę, że decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa". W konkluzji skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W niniejszej sprawie, przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r., którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. B. "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą. Uzasadniając swe rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zauważył, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 kpa i zastosowanie tego trybu wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana w nim decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Podkreślić trzeba, iż organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w trybie stwierdzenia nieważności kontrolował decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r., która została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa i która ma charakter kasacyjny. Zauważyć należy, iż przepis art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ administracji publicznej może wydać decyzję posiadającą taki właśnie charakter, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wojewoda [...] uchylił w/w decyzją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...]marca 2004 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ponieważ jego zdaniem organ ten nie zauważył, że wygasła decyzja z dnia [...] kwietnia 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji zobowiązane są umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stwierdzić trzeba, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Wojewody [...] obarczona jest pewnymi niedoskonałościami jak np. tym, iż organ odwoławczy nie skorzystał ze swego uprawnienia i nie wskazał w jej uzasadnieniu, jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ II instancji nie udzielił organowi I instancji wskazówek co do zakresu przyszłego postępowania wyjaśniającego, czy zalecanych środków dowodowych. Badanej w trybie nadzoru decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. można więc zarzucić naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 7 kpa, jednakże nie można powiedzieć, aby naruszenie to nosiło cechy rażącego naruszenia prawa tj. by było oczywiste, bezsporne i aby kolidowało z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Podkreślić trzeba za organami nadzoru, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to aby zakwalifikować je jako rażące naruszenie prawa. Tylko takie naruszenie prawa, które posiada w/w cechy może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Za całkowicie chybiony należy więc uznać zarzuty skargi, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędne przyjęcie, ze decyzja Wojewody [...] "nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeśli jest oczywiste i niekwestionowane przez GINB to, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów (...), art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa i art. 7 kpa (...)". Ponadto za chybiony należy uznać zarzut, iż organy działające w trybie nadzoru nie ustosunkowały się do przywołanego we wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie pojęcia rażącego naruszenia prawa, jak również do argumentu o ilości naruszonych przepisów, która to ilość miałaby składać się na pojęcie rażącego naruszenia prawa. Trafnie zauważył bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w udzielonej odpowiedzi na skargę, iż powołane przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadło w zupełnie innej sprawie i nie wiązało organów rozpatrujących niniejsza sprawę. Organ ten słusznie stwierdził także, że ilość naruszonych przepisów nie może przesądzać o uznaniu, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać trzeba również, że organy obu instancji działajace w trybie nadzoru prawidłowo uznały, że pominięcie pełnomocnika strony przy doręczaniu decyzji stanowi przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa tj. przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, a nie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi wprost, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy te prawidłowo także wskazały, że nierozpoznanie wniosku strony o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 123 § 1 i § 2 kpa, ale naruszenie to nie ma cech rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że stronie służyła skarga na bezczynność organu w wymienionej kwestii. Mając powyższe na względzie, uznać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa i jest zasadna. Organ ten prawidłowo uznał, że badana w trybie nadzoru decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r., pomimo, iż można jej zarzucić naruszenie przepisów art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 oraz art. 7 kpa, to nie wywołuje ona skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, dlatego też, kierując się zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa) należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.