II SA/Łd 1084/05

Dnia 13 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2006 roku przy udziale - sprawy ze skargi K. Ł. i W. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz K. Ł. i W. Ł. kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał W. Ł. roboty budowlane prowadzone w związku z budową wiatrołapu przy pawilonie handlowym zlokalizowanym w K. przy ul. A, realizowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ zobowiązał jednocześnie inwestora do przedstawienia stosownych dokumentów, w tym zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznając dokumenty złożone przez W. Ł. za wystarczające, zwłaszcza wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., wydał w dniu [...] postanowienie określające wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 100.000 złotych. Wskutek zażalenia wniesionego przez W. Ł., powyższe postanowienie uchylił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wŁ.stwierdzając, iż wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest tożsamy z zaświadczeniem organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, wobec czego nie mógł on stanowić dla organu podstawy wydania zaskarżonego aktu. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ponownie zobowiązał W. Ł. do przedstawienia zaświadczenia z Urzędu Gminy w K. o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nakazano W.Ł. rozebranie w całości wybudowanego wiatrołapu. Rozstrzygnięcie tej treści organ motywował faktem niewykonania przez inwestora zobowiązania określonego w postanowieniu z dnia [...], które w konsekwencji uniemożliwiło jednoznaczne stwierdzenie, czy budowa wiatrołapu jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i nadaje się do zalegalizowania. Od powyższej decyzji W. J. złożył odwołanie. W dniu [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu odwołano się do treści przepisu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stwierdzając, iż wykonanie wiatrołapu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a skoro odwołujący się nie dysponował takim pozwoleniem wybudowany obiekt podlegał reżimowi określonemu w art. 48 ustawy, to jest rozbiórce. Organ wyjaśniał nadto, iż budowa wiatrołapu nie kolidowała z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., wobec czego istniały przesłanki do legalizacji tej zabudowy, które uzasadniały nałożenie na inwestora, postanowieniem z dnia [...], obowiązku o którym stanowi art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Obowiązku tego W. Ł. nie wykonał prawidłowo w zakreślonym terminie, gdyż złożony wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. nie jest tożsamy z zaświadczeniem właściwego organu w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie powinien wezwać ponownie inwestora do złożenia przedmiotowego zaświadczenia, w sytuacji, gdy już raz taki obowiązek był nałożony. Organ wskazuje jednak w konkluzji, iż mimo powyższej nieprawidłowości zaskarżone rozstrzygnięcie, wobec faktu uchybienia przez inwestora wymogom z art. 48 ust. 3 prawa budowlanego, było prawidłowe i organ I instancji zasadnie nakazał rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części obiektu. Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wnieśli W. i K. Ł. zaskarżając oba akty w całości. Decyzjom tym zarzucili naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, iż skarżący dopuścił się samowoli budowlanej; 2. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: - art. 7 i 9 k.p.a. - wskutek nieuwzględnienia faktu udzielenia błędnej informacji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o tym, że budowa wiatrołapu nie wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę, a jedynie rozszerzenia dokonanego uprzednio zgłoszenia; - art. 107 § 1 k.p.a. – polegające na sprzeczności pomiędzy treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego a wydanym rozstrzygnięciem; - art. 138 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie; - art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. – polegający na błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż do 21 lipca 2004 r. rozpoczęto budowę wiatrołapu oraz, iż podczas oględzin w dniu 7 lutego 2004 r. skarżący położył na schodach trzy warstwy belitu, w sytuacji gdy z protokołu wynika, iż położona była tylko jedna warstwa; - 67 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a. – wskutek niepowiadomienia o terminie oględzin przeprowadzonych 23 lipca 2004 r. i tym samym uniemożliwienia obecności skarżącemu, a także niesporządzenia protokołu z tej czynności; - art. 12 k.p.a. poprzez uchybienie przez organ terminom na załatwienie sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: - uchylenie obu zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; - wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 61 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; - zasądzenie kosztów procesu oraz - sprostowanie w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oczywistej omyłki pisarskiej polegającej na przyjęciu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na stronę opłatę legalizacyjną w wysokości 10.000 zł, podczas gdy z treści decyzji wynika, iż opłata ta wynosi 100.000 zł. W uzasadnieniu skargi K. i W. Ł. podali, że pierwotnie zamierzone prace budowlane miały przebiegać w kierunku modernizacji ściany frontowej budynku położonego w K. przy ul. A, poprzez poprawę izolacyjności lokalu oraz wykonanie zadaszenia powyżej drzwi wejściowych i w takim kształcie objęte zostały zgłoszeniem. W trakcie prac, skarżący uznali, że będzie lepiej, jeżeli zadaszenie zostanie oparte na dwóch bocznych ścianach. Jak wskazują dalej, ich zamiarem nie była budowa wiatrołapu. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21.07.04 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., interpretując rozpoczęte prace, jako związane z wykonaniem wiatrołapu, poinformował W.Ł., iż z uwagi na nie objęcie zgłoszeniem zamierzonej budowy wiatrołapu, skarżący powinien rozszerzyć zgłoszenie, co potwierdza protokół oględzin. Organ nie wskazał na konieczność uzyskania zezwolenia na budowę, nie nakazał też jej zaprzestania. Autorzy skargi podkreślają w jej uzasadnieniu, iż w dniu kontroli nie nastąpiło przekroczenie zgłoszenia Po uzyskaniu informacji od organu, skarżący działając w zaufaniu do ich rzetelności, kontynuował prace, z tym, że oprócz ścian bocznych, zaczął budować trzecią ścianę, zamykającą przedsionek. Skarżący relacjonują, iż o obowiązku pozwolenia na budowę przedmiotowego wiatrołapu dowiedzieli się w Wydziale Architektury w K., chcąc rozszerzyć zgłoszenie. Dowiedziawszy się o powyższym obowiązku, zaprzestali dalszych prac budowlanych. K. i W. Ł. argumentują, iż gdyby zostali prawidłowo poinformowani przez organ, podczas kontroli w dniu 21 lipca 2004 r., koszt rozbiórki położnej wówczas jednej warstwy belitu byłby zdecydowanie mniejszy niż koszt rozbiórki wiatrołapu w obecnym stanie. W opinii skarżących, którą poparli powołanymi w uzasadnieniu orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji niezgodnych z prawem działań organu administracji. Małżonkowie Ł. wskazują również na nieprecyzyjność przepisów prawa budowlanego, zwłaszcza w zakresie dotyczącym kwalifikowania obiektów budowlanych z punktu widzenia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę albo jedynie zgłoszenia prac budowlanych. Ponieważ przepisy ustawy prawo budowlane nie przewidują rozszerzenia zgłoszenia skarżący oparli się w tym względzie na informacji uzyskanej od kompetentnego organu. W konsekwencji skarżący dowodzą, iż z uwagi na wadliwe pouczenie ze strony organu, wybudowany przez nich wiatrołap nie może być uznany za samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc raz jeszcze, iż błędy proceduralne oraz przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie nie mogą mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wskazał nadto, że na podstawie złożonego przez skarżącego w toku postępowania wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. organ mógł jedynie ustalić brak kolizji pomiędzy przedmiotową rozbudową, a założeniami planu, nie mógł natomiast stwierdzić, czy nie została przekroczona obowiązująca linia zabudowy. Uczestnik postępowania wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotowa skarga winna być uwzględniona. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów zarówno materialnego jak i postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 48 ust. 1 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.)utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] . nakazującą W.Ł. rozebranie w całości wykonanego wiatrołapu dobudowanego, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, do lecznicy weterynaryjnej przy ul. A w K.. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania kwestionowanej decyzji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest więc ustalenie czy obiekt będący przedmiotem postępowania został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że inwestor przystąpił do samowolnej budowy watrołapu przy wejściu do lecznicy weterynaryjnej usytuowanej przy ul. A w K., gdyż na realizację robót budowlanych związanych z tym obiektem nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz, że wykonywanie przedmiotowych robót nie zostało zwolnione w świetle art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika natomiast, że organ ten w dniu 23 lipca 2004 r. dokonał oględzin przedmiotowego obiektu stwierdzając wybudowanie dwóch ścian bocznych przyszłego wiatrołapu wraz z nadprożem nad otworem. Powyższe wskazuje, że organ zasadniczych ustaleń dokonał w dniu 23 lipca 2004 r. W aktach sprawy brak jest natomiast jakiegokolwiek udokumentowania przeprowadzenia tejże czynności, brak jest również dowodu na to aby strona była poinformowana o przeprowadzeniu czynności. Zgodnie z art. 79 k.p.a., co słusznie podnoszą skarżący, strona winna być zawiadomiona o miejscu i terminie oględzin i ma prawo brać udział w przeprowadzeniu tego dowodu. Z czynności takiej winien być sporządzony protokół a okoliczność faktyczna może być tylko wtedy uznana za udowodnioną, gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu ( art. 81 k.p.a.), czego niewątpliwie w przedmiotowej sprawie nie zapewniono. W aktach sprawy znajduje się natomiast protokół z oględzin dokonanych w dniu 21 lipca 2004 r. dotyczący robót elewacji i wiatrołapu prowadzonych przy ul. A w K. prowadzonych przez W. Ł. z udziałem tegoż inwestora. Z zapisów w tymże protokole wynika, że (...) stwierdzono ułożenie warstwy belitu na schodach pod przyszły wiatrołap nie objęty zgłoszeniem. Inspektor zaznaczył, że wobec powyższych ustaleń należy dokonać niezwłocznie rozszerzenia zgłoszenia planowanych robót o wiatrołap. Inwestor złożył natomiast do protokołu wyjaśnienie, że brak słowa "wiatrołap" w zgłoszeniu robót z 27.05.04 r. wynika z braku rozeznania w fachowym nazewnictwie. Słusznie więc podnosi i wywodzi strona skarżąca, że to pracownik organu nadzoru budowlanego poinformował, iż na planowane roboty dotyczące wiatrołapu należy niezwłocznie dokonać " rozszerzenia zgłoszenia". Organ nie stwierdził wówczas, że skarżący realizuje i planuje dalsze roboty w warunkach samowoli budowlanej, nie poinformował, że budowa wiatrołapu wymaga pozwolenia na budowę, nie polecił wstrzymania dalszych prac. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydano dopiero w dniu [...] ( a doręczono je skarżącemu w dniu 28 lipca 2004 r. ), a więc po dokonaniu opisanych wyżej oględzin z dnia 23 lipca 2004 r., przeprowadzonych z naruszeniem art. 79 k.p.a. W ocenie sądu, wobec powyższych dowodów, strona skarżąca tym samym wykazała, że inwestorowi nie można stawiać skutecznego zarzutu, iż roboty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej ( por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 1999 r. IV SA 1547/96 Lex nr 47795 ). Do powyższej kwestii organy jednak nie ustosunkowały się. Wskazane wyżej działania organu niewątpliwie stanowią naruszenie art. 7 i 9 k.p.a., nakładających na organ obowiązek podejmowania w poszanowaniu praworządności wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają obowiązek czuwać nad tym aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winny udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie może więc strona ponosić negatywnych skutków błędnych wskazówek i pouczeń dokonanych przez pracownika organu, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ winien więc rozważyć, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy winien mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.