I SA/Wa 1221/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. P., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] dotyczącą braku podstaw do stwierdzenia u A. P. choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji podniósł, że kwestionowana decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. wydana została w oparciu o orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wystawione przez Instytut Medycyny Pracy w [...], wydane po odwołaniu się skarżącej od orzeczenia jednostki orzeczniczej I stopnia oraz przeprowadzoną szczegółową ocenę narażenia zawodowego, która wykazała A. P. przez około 40 lat pracowała w narażeniu na wzmożony wysiłek głosowy w 8 szkołach oraz dodatkowo, w latach [...] jako metodyk [...] w Ośrodku Doskonalenia Nauczycieli w [...]. Od powyższej decyzji odwołała się A. P. podnosząc, że Instytut Medycyny Pracy w [...] wydał niekorzystne dla niej orzeczenie lekarskie, nie uwzględniając całej dokumentacji przesłanej przez [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...]. Według skarżącej , wykluczono z niej kasetę video z nagraniem badania stroboskopowego, wykonanego przez specjalistę ze Spółdzielni Lekarskiej "[...]" w [...] oraz odmówiono jej przyjęcia. Odnosząc się do postulatów skarżącej zawartych w odwołaniu, oraz biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 78 §1 i art.75 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić i jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zwrócił się z prośbą do Instytutu Medycyny Pracy w [...] o ustosunkowanie się do postawionych zarzutów. W odpowiedzi Instytut Medycyny Pracy w [...] uznał przytoczone przez skarżącą zarzuty za bezzasadne. Stwierdził ponadto, że zgodnie z obowiązującymi zasadami, podstawą do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, jest wykazanie zmian organicznych w obrębie krtani uznanych za typowe dla obrazu klinicznego skutków nadmiernego wysiłku głosowego i wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Należą do nich zmiany w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat. W przypadku A. P. warunek ten nie został, w opinii Instytutu, spełniony. Przeprowadzone w dniu [...] listopadzie 2003 r. badanie laryngovideostroboskowe w Instytucie Medycyny Pracy w [...] wykazało zmiany obrzękowe w przednim odcinku prawego fałdu głosowego typu Reinckego w okresie wstępnym. Stwierdzone schorzenie krtani nie jest znamienne dla obrazu klinicznego zawodowej choroby narządu głosu i nie jest objęte wykazem chorób zawodowych. W piśmie Instytutu Medycyny Pracy podkreślono, że rozpoznanie kliniczne schorzenia krtani u skarżącej dokonane w Instytucie Medycyny Pracy w [...] w dniu [...] listopada 2003 r. było zgodne z rozpoznaniem ustalonym w orzeczeniu [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...], w którym również przeprowadzono badania foniatryczne i videostroboskopowe. W opinii Instytutu dopuszczenie jako dowodu kasety video z nagraniem badania stroboskopowego wykonanego przez specjalistę ze Spółdzielni Lekarskiej "[...]" w [...] , która nie jest wymieniona w §5 pkt 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia, nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy, gdyż powyższa kaseta video mogłaby być jedynie dowodem leczenia specjalistycznego i jego wyników, gdyby nie fakt, że było to badanie jednorazowe. Według lekarzy orzeczników z Instytutu Medycyny Pracy w [...] sprawa choroby zawodowej A. P. nie budzi wątpliwości i nie wymaga dodatkowych badań wykonanych w nieuprawnionej do orzekania w zakresie chorób zawodowych jednostce służby zdrowia. W tej sytuacji organ II instancji przywołując przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115), nie negując występowania u skarżącej poważnych schorzeń narządu głosu i nie podważając jej wieloletniego narażenia na wzmożony wysiłek głosowy, stwierdził, że organa Inspekcji Sanitarnej nie mają uprawnień do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego, niż to uczynili lekarze orzecznicy, rozpoznania schorzenia i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Od tej decyzji organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. P.. Zdaniem skarżącej Instytut Medycyny Pracy w [...] wydał niekorzystne dla niej orzeczenie lekarskie, nie uwzględniając całej dokumentacji przesłanej przez [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...], ponieważ wykluczył z niej kasetę video z nagraniem badania stroboskopowego, wykonanego przez specjalistę ze Spółdzielni Lekarskiej "[...]" w [...], przez co naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana bowiem z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa), spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Zgodnie z treścią §1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115), przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający obowiązany jest ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które w zakresie ustalania stanu faktycznego przyjmują jako naczelną zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa. Inspektora sanitarnego prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej obowiązują zatem wszystkie reguły dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zawarte w art. 7 i 77 §1 kpa. Prawidłowy jest pogląd organów, że jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są jednostki wymienione w §5 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Taką jednostką organizacyjną jest zarówno [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...] jak i Instytut Medycyny Pracy w [...], na których opinie organy powoływały się przy wydawaniu w rozpoznawanej sprawie decyzji. Jednak opinia lekarska podlega ocenie organu orzekającego jak każdy inny dowód, a zatem powinna być oceniona w aspekcie "rozpatrzenia całego materiału dowodowego" (art. 77 §1 in fine kpa). Dopiero gruntowna analiza całokształtu materiału dowodowego może pozwolić organowi na ocenę, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W judykaturze wyrażany jest pogląd, że orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 sierpnia 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1980/97, niepubl.). Choć w kodeksie postępowania administracyjnego nie określono wymagań, jakim powinna odpowiadać opinia biegłego, jednak z samej istoty tego dowodu wynika, że oprócz konkluzji powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie zajętego stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę, ale również do innych zebranych dowodów, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny. W orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] stwierdzono, że "aktualnie zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są wymienione w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, maja etiologię pozazawodową i nie dają merytorycznych podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu". Brak jest szerszego merytorycznego uzasadnienia podstaw tak sformułowanej opinii, brak jest również merytorycznego odniesienia się do innych zebranych dowodów. Skarżąca twierdzi, że przedstawiła dokumentację badania wykonanego przez lekarza specjalistę w Spółdzielni Lekarskiej "[...]" w [...], który dopatrzył się zmian chorobowych wskazujących na zawodową etiologię choroby narządu głosu (w aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak tego dokumentu). Orzeczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2004 r. jest dowodem, o którym mówi art. 84 §1 kpa i w związku z tym musi być szczegółowo uzasadnione, a zgodnie z art. 80 kpa podlega ocenie organu administracji, który wydaje na jego podstawie decyzję administracyjną. Uprawnienie organu do takiego działania wynika wprost z treści §8 ust. 2 zd.1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., który stanowi, że jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust.1 tego artykułu, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracji nie jest związany takim orzeczeniem i jeśli orzeczenie to jest niejasne, niepełne albo sprzeczne z innymi dowodami, winno ono być uzupełnione przez zakład społecznej służby zdrowia, który je wydał, względnie winna być zasięgnięta dodatkowa opinia jednostki organizacyjnej służby zdrowia zajmującej się zagadnieniami będącymi przedmiotem sporu. Zaniechanie przez organ II instancji skonfrontowania w toku postępowania odwoławczego rozbieżnych opinii stanowi, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (wyrok z dnia 30 grudnia 1980 r. sygn. akt SA 645/80, ONSA 1980, z. 1, poz. 2). Powyższe pozwala uznać, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa procesowego - art. 7, art. 77 §1 i 80 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ orzekający uzupełni postępowanie rozpoznawcze przez zasięgniecie opinii innej jednostki orzeczniczej II stopnia, która wyjaśni m.in. zaistniałe rozbieżności w postawionych diagnozach Dopiero na gruncie tych ustaleń powinna być bowiem wydana stosowna decyzja. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.