II SAB/Bk 37/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów I. zobowiązuje Starostę S. do wydania w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku - decyzji rozstrzygającej o wniosku J. B. z dnia [...] września 2004 r., II. zasądza od Starosty S. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 125 (słownie sto dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą złożoną [...] lutego 2005 roku pan J. B. zarzucił Staroście S. bezczynność polegającą na niezałatwieniu w terminie jego wniosku z dnia [...] września 2004 roku w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów miasta i gminy S. zgodnie z załączonym odpisem z księgi wieczystej Nr [...]. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek skarżącego o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów miasta i gminy S. został złożony w dniu [...] września 2004 roku. Starostwo Powiatowe w S. pismem z dnia [...] października 2004 roku nr [...] wskazało, iż niemożliwe jest wprowadzenie zmian miedzy danymi katastru nieruchomości a oznaczeniami nieruchomości w księgach wieczystych, ale Urząd Miejski w S. i Starostwo Powiatowe w S. wystąpili do Sądu Rejonowego w S. IV Wydziału Ksiąg Wieczystych o sprostowanie niezgodności między katastrem nieruchomości a prowadzonymi księgami wieczystymi. Następnie pismem z dnia [...] października 2004 roku skarżący w nawiązaniu do pisma Starostwa Powiatowego w S. podniósł, iż rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] września 2004 roku w przedmiocie sprostowania rejestru gruntów powinno nastąpić w formie decyzji lub postanowienia. Podkreślił również, iż postanowieniem z dnia [...] października Sąd Rejonowy w S. oddalił wniosek Urzędu Miejskiego w S. o dokonanie podziału działek i wprowadzenie stosownych zmian w księdze wieczystej KW [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 roku nr [...] Starostwo Powiatowe w S. wezwało pana J. B. do uzupełnienia wniosku o prawomocne dokumenty potwierdzające zakończenie spraw o uchylenie wymienionych w postanowieniu decyzji, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Przy czym skarżący został pouczony, iż na powyższe postanowienie służy mu zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w B. w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Skarżący na powyższe postanowienie złożył zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 roku P. Urząd Wojewódzki w B. stwierdził niedopuszczalność zażalenia, podając iż zażalenie na postanowienie wzywające do uzupełnienia złożonego wniosku jest niedopuszczalne. Ponieważ organ nie podjął czynności w sprawie, pan J. B. wywiódł do P. Urzędu Wojewódzkiego w B. w dniu [...] kwietnia 2005 roku skargę, w której wniósł o wyjaśnienie zaistniałych zmian w rejestrze gruntów. Pismem z dnia [...] czerwca 2005 roku P. Wojewódzki Urząd w B. wyjaśnił szczegółowo skąd się wzięły rozbieżności w poszczególnych zapisach rejestrów gruntów a zapisach w księgach wieczystych. W dniu [...] czerwca 2005 roku skarżący wywiódł niniejszą skargę na bezczynność Starosty S. zarzucając mu bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o zmianę zapisu w operatorach ewidencji gruntów miasta i gminy S. Wniósł o uznanie, że Starosta S. dopuścił się bezczynności, nie wydając w tym zakresie żadnej decyzji i zobowiązanie go do niezwłocznego załatwienia sprawy. Starosta S. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż na wszystkie pisma skarżącego zostały udzielone odpowiedzi, w terminach zgodnych z obowiązującymi przepisami prawa. Do chwili otrzymania prawomocnych dokumentów uchylających decyzje: Naczelnika Miasta i Gminy w S. nr [...] z dnia [...] października 1987 roku, Wojewody P. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 roku, Naczelnika Miasta i Gminy w S. Nr [...] z dnia [...] maja 1990 roku w całości nie będzie możliwe wprowadzenie zmian w operatach ewidencji gruntów miasta i gminy S. zgodnie z KW Nr [...] i KW Nr [...]. Ponadto na rozprawie w dniu [...] stycznia 2006 roku pełnomocnik organu wskazał, iż nie została wydana decyzją w przedmiocie wniosku skarżącego bowiem wszystkie zapisy są zgodnie z ewidencją gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze na bezczynność organu nie można odmówić słuszności. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna w sprawie, w której przepis prawa przewiduje działanie organu administracyjnego, zaś organ pozostaje w zwłoce lub odmawia podjęcia działania. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak-Malczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987r., sygn. SAB 23/87-ONSA 1988, Nr 1, poz. 13). Ponadto skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy zaś załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 roku nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa. Przekroczenie tych terminów jurysdykcyjnych (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Rozpatrując niniejszą sprawę należy zatem ustalić, czy obowiązujące przepisy prawa dawały Staroście S. podstawę do rozpatrzenia w formie decyzji administracyjnej zgłoszonego przez stronę żądania w przedmiocie zmian w zapisach w ewidencji gruntów. Decyzje administracyjne stanowią jedną z form załatwiania spraw administracyjnych. Zgodnie z art. 104 ( 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, iż podstawę do wydania decyzji administracyjnej stanowi przepis prawa materialnego (wyrok z 17.12.1985, sygn. akt III 988/95, OSP 1987/5-6/116, uchwała z dn.23.06.1997r., sygn. akt OPK 1/97, ONSA 1997/4/149). Można spotkać się również ze stanowiskiem, że "z punktu widzenia zasady praworządności, której podstawowym elementem w działalności orzeczniczej organów jest zasada instancyjności oraz kontroli sądowej aktów administracyjnych, wymaga się aby także roszczenia stron nie mające uzasadnienia materialnoprawnego były rozstrzygane w formie decyzji" (wyrok z 16.04.1999r., sygn. akt IV SAB 282/98 niepublikowany). Sam fakt objęcia sądową kontrolą innych, niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej nie może automatycznie stanowić podstawy do odejścia przez organy administracji od decyzyjnego rozstrzygania o wynikających z przepisów prawa materialnego prawach i obowiązkach stron postępowania. Decyzja jest bowiem tym rodzajem aktu administracyjnego, w którym wyrażone przez organ stanowisko powinno być uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym, co daje jednostce pełną ochronę jej praw. Rozstrzygniecie sprawy decyzją administracyjną daje także stronie prawo do powtórnego rozpoznania jej żądań w postępowaniu przed organem II instancji. Podkreślić należy, że ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i stanu prawnego (art. 20, 22, 24 - ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). W art. 20 cytowanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. zostały określone informacje, jakie powinna zawierać ewidencja gruntów i budynków. W myśl art. 23 tej ustawy, właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów. Z powyższego wynika, że zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Powołany przepis dotyczy zarówno zmian dokonywanych z urzędu przez organ administracji, jak również zmian wnioskowanych przez zainteresowane osoby wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 prawa geodezyjnego i kartograficznego. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zmierzające do dokonania zmian w danych objętych ewidencją gruntów w zasadzie jednak nie zostało wszczęte, mimo iż skarżący złożył taki wniosek w dniu [...] września 2004 roku. Wprawdzie obowiązkiem skarżącego, który zakwestionował zgodność danych zawartych w ewidencji gruntów ze stanem faktycznym, było należyte udokumentowanie wniosku, stosownie do powołanych wcześniej przepisów. Niemniej jednak organ mimo nie złożenia stosownej dokumentacji obowiązany był wszcząć postępowanie w tym zakresie i merytorycznie ustosunkować się do wniosku. Wobec ewentualnego natomiast niespełnienia przez skarżącego opisanego wyżej obowiązku dostarczenia stosownej dokumentacji organ administracji miał podstawy do odmowy dokonania zmian w ewidencji gruntów. Przepisów powyższych bowiem nie można traktować jako podstaw do wydawania decyzji wyłącznie jednokierunkowych, czyli decyzji wprowadzających zmiany w operacie gruntów. Konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której organ władny jest podjąć decyzję administracyjną powinna zakończyć się wydaniem decyzji albo rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji – art. 104 § 2 kpa. Starosta S. natomiast odpowiadał skarżącemu na składane wnioski o wprowadzenie zmian w operacie gruntów jedynie pismami informując, iż w chwili obecnej nie może wprowadzić zmian w operacie ewidencji. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2006 roku pełnomocnik organu wprost wskazał, iż decyzja w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] września 2005 roku nie została wydana, bowiem zapisy są zgodne z ewidencją gruntów. Pogląd ten nie może zyskać akceptacji. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu – art. 61 kpa. W literaturze podkreśla się przy tym, iż "w kpa nie ma przepisu pozwalającego na pozostawienie sprawy bez załatwienia z braku podstaw faktycznych lub prawnych(...), każde postępowanie, które zostało wszczęte, musi być zakończone decyzją załatwiającą sprawę co do jej istoty lub kończącą tę sprawę w danej instancji. W kpa nie ma również przepisu, który dawałby podstawę do odrzucenia żądania jako nienadającego się do merytorycznego rozpoznania(...)"– zob. B.Adamiak, J.Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadmnistracyjne, Warszawa 2003, s.142. Organ administracyjny powinien zatem żądanie skarżącego rozpatrzyć w formie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty albo w inny sposób kończącej postępowanie w tej instancji. Organ administracji publicznej obowiązany jest przy tym załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – art. 35 § 1 i 3 kpa. W niniejszej sprawie Starosta S. naruszył przepis art. 35 § 1 i 3 kpa i art. 104 § 1 i 2 kpa, co w świetle art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) pozwalało Sądowi uznać skargę na bezczynność tego organu za zasadą. Z tych przyczyn Sąd zmuszony był zobowiązać organ do wydania w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku - decyzji załatwiającej wniosek skarżącego z dnia 15 września 2004 roku, stosownie do treści art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi na bezczynność było orzeczenie przez sąd o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Kierując się tym przepisem sąd uznał, iż skarżący wykazał fakt poniesienia wydatków związanych z przyjazdem do sądu – łącznie 25 złotych i wpisu sądowego w sprawie w kwocie 100 zł. Przechodząc natomiast do kwestii równowartości utraconego zarobku wskutek stawiennictwa w sądzie w kwocie 81, 39 złotych należy wskazać, iż kwestie te reguluje dekret z 26 października 1950 roku o należności świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. nr 49, poz. 455 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 lipca 1990 roku w sprawie wysokości należności świadków i stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. nr 48, poz. 284 ze zm.). W art. 2 ust. 1 tegoż dekretu wskazano, iż świadkowi na jego żądanie może być przyznane odszkodowanie za zarobek utracony z powodu stawiennictwa na wezwanie sądu. Ust. 2 ponadto dodaje, iż wynagrodzenie za utracony zarobek przyznaje się świadkowi w wysokości udowodnionej jego przeciętnego dziennego zarobku, nie więcej jednak niż 81,39 złotych (taka kwota wynika z cytowanego powyżej rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie natomiast skarżący w żadnej mierze nie udowodnił, iż doszło do utraty zarobku z uwagi na stawiennictwo w sądzie. Wskazał jedynie, iż przebywał poza domem 5 godzin, a jedna roboczo – godzina pracy ciągnika wynosiła w 2005 roku 80 złotych. Nie przedstawił jednak jakie czynności związane z pracą na roli wykonywałby ciągnikiem, gdyby nie stawił się do sądu. Stąd przyznane koszty sąd ustalił na kwotę 125 złotych.-