VI SA/Wa 2220/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006r. sprawy ze skargi "J." Spółki z o.o. w L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na usytuowanie tablicy reklamowej w pasie drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2005 roku; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz "J." Spółki z o.o. w L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 23 sierpnia 2004 r. "J." Sp. z o.o. z siedzibą w L. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wyrażenie zgody na usytuowanie reklamy/drogowskazu firmy w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości L., na skrzyżowaniu drogi krajowej nr [...] z drogą gminną prowadzącą do miejscowości J.. Decyzją z [...] września 2004r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wyrażenia zgody na ustawienie reklamy w pasie drogi nr [...] w miejscowości J.. W dniu 2 listopada 2004 r. "J." Sp. z o.o. zwrócił się z ponownym wnioskiem o wyrażenie zgody na usytuowanie reklamy firmy w pasie drogowym drogi krajowej nr[...] w miejscowości L.. Ponowny wniosek organ potraktował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i postanowieniem z dnia [...] listopada 2004r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z 22 grudnia 2004 r. "J." Sp. z o.o. wystąpił po raz kolejny o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podnosząc, iż składał już wcześniej dwa wnioski w przedmiotowej sprawie, które nie zostały rozpoznane prawidłowo. We wnioskach tych wnosił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w miejscowości L., tymczasem decyzją z [...] września 2004 r. organ nie wyraził zgody na ustawienie reklamy w pasie drogi nr [...] w miejscowości J., zatem nie ustosunkował się do złożonego wniosku. Decyzją z [...] marca 2005 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] września 2004 r. albowiem została wydana w przedmiocie niezgodnym z żądaniem wnioskodawcy. W uzasadnieniu organ podał, iż w następstwie stwierdzenia nieważności tej decyzji wniosek "J." Sp. z o.o. z dnia 23 sierpnia 2004 r. wymaga ponownego rozpoznania merytorycznego i wydania w tym przedmiocie prawidłowej decyzji. Merytoryczne rozpoznanie w/w wniosku z 23 sierpnia 2004 r. nastąpiło decyzją z [...] marca 2005 r. nr [...] którą Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), odmówił firmie "J." Sp. z o.o. wyrażenia zgody na wykonanie tablicy reklamowej w pasie drogi krajowej nr [...] w miejscowości L.. W świetle wymienionego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządu drogi. Podstawą dla podjętego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że tablica miałaby zostać usytuowana w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] o podwyższonych parametrach (klasa GP - droga główna ruchu przyśpieszonego). Lokalizacja tablicy na skrzyżowaniu dróg wpłynie na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu, a nadto w miejscu posadowienia reklamy przewidziana jest budowa węzła drogowego (droga krajowa nr [...] przewidziana jest docelowo jako droga ekspresowa [...]). Od tej decyzji skarżący złożył w dniu 13 kwietnia 2005 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 i art. 40 w/w ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, niewłaściwe zastosowano w sprawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędne zaliczenie reklamy do wymienionych w tym przepisie obiektów budowlanych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis ten nie wskazuje reklam. Organ pominął natomiast art. 40 w/w ustawy, który określa tryb wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, dotyczących m. in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Poza tym nie ma związku pomiędzy klasą drogi krajowej, a możliwością zezwolenia na usytuowanie reklamy. W istocie usytuowanie reklamy nie tylko nie utrudni ruchu drogowego, ale wręcz go usprawni. Decyzją z [...] maja 2005 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 138 § 1 kpa i art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wskazany przez stronę w kontekście naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy nie został w tej decyzji przytoczony. Aczkolwiek argument, że droga krajowa nr [...] jest drogą klasy GP, jak również to, że skrzyżowanie przy którym miałaby zostać ustawiona reklama będzie przebudowane, w istocie dla sprawy nie mają znaczenia, jednak argument o pogorszeniu warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest zasadny. O ile bowiem tablica miałaby zostać usytuowana w obrębie skrzyżowania i zgodnie z przedstawionym załącznikiem graficznym, jej usytuowanie ograniczałoby widoczność dla użytkowników ruchu drogowego w polu tzw. trójkąta widoczności. Sytuowanie obiektów w obrębie trójkąta widoczności jest niedopuszczalne - stosownie do pkt 1.2 i 4.1 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Dotyczy to w szczególności dróg klasy GP, które są drogami o znacznym natężeniu ruchu i zapewnienie warunków bezpieczeństwa jest tu szczególnie ważne. Nadto organ zwrócił uwagę na fakt, że przedmiotowa tablica reklamowa miałaby zostać zlokalizowana w pasie drogowym w odległości mniejszej niż 10 metrów od krawędzi drogi. Tymczasem art. 43 ust. 1 w/w ustawy o drogach publicznych stanowi, że obiekty budowlane przy drodze krajowej w terenie zabudowanym winny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 metrów od krawędzi jezdni. Od spełnienia tego wymogu mogą być odstępstwa, co wynika z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Odstępstwo jest możliwe za zgodą zarządcy drogi w szczególnie uzasadnionych przypadkach, o czym mówi także art. 39 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem organu, w sprawie niniejszej nie zachodzi taki szczególnie uzasadniony wypadek. Na przedmiotowym ternie istnieją warunki do usytuowania tablicy reklamowej poza pasem drogowym i trójkątem widoczności w niewiele większej odległości od lokalizacji proponowanej. "J." Sp. z o.o. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania lub "wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia o spełnieniu wszystkich warunków do postawienia reklamy (...)". Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez niezastosowanie tego przepisu, to jest niewyznaczenie kryteriów jakimi powinna cechować się plansza reklamowa, mimo wszczęcia postępowania w tej sprawie, jak również przez przyjęcie, że możliwa jest odmowa udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy przepisy nie przewidują takiego trybu, załącznika nr 2 do w/w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że reklama o nieustalonej treści i postaci może pogarszać widoczność na drodze. Zdaniem strony skarżącej, w sprawie naruszono też przepisy procedury i zasad postępowania administracyjnego, a to: art. 9 kpa przez niedbałe wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia, art. 75, 77, 86 kpa przez niezebranie dowodów na okoliczność jak ma wyglądać reklama, art. 107 kpa przez przyjęcie, że może on stanowić podstawę odmowy pozytywnego załatwienia wniosku, podczas gdy przepisy dopuszczają jedynie możliwość "wydania zgody", art. 10 kpa przez "działanie pochopne i bez uwzględnienia stanowiska strony", art. 11 i 13 kpa przez zignorowanie dążenia strony do ugodowego załatwienia sprawy, art. 7 i 8 kpa przez pominięcie wyjaśnień strony i podtrzymanie decyzji w sytuacji potwierdzenia, że dwie z trzech przesłanek rozstrzygnięcia są nieistotne. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący, w nawiązaniu do definicji ustawowej reklamy, w świetle której reklama to każdy nośnik informacji, podniósł, że w postępowaniu nie sprecyzowano formy reklamy dochodzonej przez stronę - co uważa za istotę problemu. Z uwagi bowiem na postęp techniczny nie każda reklama zasłaniałaby widoczność na przedmiotowym skrzyżowaniu. Nadto skarżący "wbrew definicji reklamy w ustawie" nie uważa, żeby samo wymienienie zakładu i sposobu dojazdu stanowiło reklamę. Jego zdaniem dochodzona tablica reklamowa nie będzie w tej sytuacji "de facto stanowiła reklamy", a jedynie oznakowanie siedziby skarżącego, którego obecny brak stwarza dezorganizację i zagrożenie dla ruchu drogowego. Poza tym w ustawie o drogach publicznych jest mowa o wyrażeniu zgody na zajęcie pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej, ale nie ma tam mowy o tym, że organ może odmówić wyrażenia takiej zgody. Zdaniem skarżącego rola organu sprowadza się do tego, aby w decyzji określił po spełnieniu jakich warunków postawienie reklamy będzie zgodne z prawem i zapewnione zostanie bezpieczeństwo użytkowników ruchu w związku z odstępstwem od zasady z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli organ stwierdzi brak przesłanek do uznania, iż występują okoliczności nadzwyczajne, to jego odmowa powinna być w formie postanowienia (jak można sądzić z wywodów części wstępnej skargi winno to być postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania) i bazować na art. 39 ust. 1 (wyraźny zakaz) i 3 (brak według organu okoliczności nadzwyczajnych). Nawiązując do zarzutu niezbadania wyglądu reklamy i odpowiednio jej wpływu na widoczność na skrzyżowaniu, podniósł zaniechanie przez organ przeprowadzenia oględzin miejsca usytuowania reklamy albo dowodu z ekspertyzy biegłego w dziedzinie inżynierii ruchu. Powyższa skarga została prawidłowo skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]., który jednak przekazał skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał zaprezentowane stanowisko i wnosił o oddalenie skargi. Pismem z dnia 25 sierpnia 2005 r. organ wniósł o przekazanie sprawy niniejszej do rozpoznania według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tłumacząc błędne przekazanie sprawy do Sądu w Bydgoszczy omyłką pracownika. Postanowieniem z 5 października 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 630/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, przekazał sprawę niniejszą do rozpoznania według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę, analizowaną w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna zapadły z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że postępowanie jakie prowadzi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie w/w przepisów ustawy o drogach publicznych i innych aktów, podlega procedurze określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Zasady ogólne postępowania zostały określone w art. 6 - 16 kpa. Jedną z naczelnych zasad postępowania jest określona w art. 7 kpa zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 kpa). Pamiętać przy tym należy, że treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Reasumując tę część wywodów, podkreślenia wymaga zatem, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 kpa), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 1 kpa. Wyczerpujące przedstawienie motywów, obejmujące kryteria, jakimi kierował się organ oceniając fakty, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, ma szczególną wagę wówczas, gdy - jak w tej sprawie - strona kwestionuje poczynione przez organ ustalenia i oceny Decyzję pierwszoinstancyjną z [...] marca 2005 r. organ wydał na podstawie w/w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w związku (jak wynika z treści uzasadnienia decyzji) z ust. 1 tego przepisu. Przesłankę rozstrzygnięcia o niewyrażeniu zgody na usytuowanie tablicy reklamowej "w pasie drogi krajowej nr [...] w miejscowości L." organ wywiódł w szczególności z ustalenia, że "lokalizacja tablicy na skrzyżowaniu dróg wpłynie na pogorszenie warunków bezpieczeństwa". Zwraca przy tym uwagę, że organ nie określił bliżej w tej decyzji o jaki konkretnie punkt usytuowania reklamy chodziło stronie skarżącej. Wprawdzie w ostatnim zdaniu decyzji podał, że "na skrzyżowaniu drogi nr [...] z ulicą D. przewidziana jest budowa węzła drogowego(...)", co w kontekście całokształtu materiałów sprawy może sugerować, iż planowana przez stronę lokalizacja reklamy wiąże się akurat z tym miejscem, jednak nawet przy takim założeniu nie można w oparciu o treść decyzji stwierdzić konkretnego punktu tej lokalizacji, zwłaszcza że wydana w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy decyzja organu z [...] maja 2005 r. również nie dostarcza na ten temat żadnych dodatkowych informacji. Organ w dalszym ciągu posługuje się bowiem ogólnikowymi sformułowaniami w tym względzie, stwierdzając, m.in., że "o ile tablica miałaby zostać usytuowana w obrębie skrzyżowania i zgodnie z przedstawionym załącznikiem graficznym - jej usytuowanie ograniczałoby widoczność dla użytkowników ruchu drogowego w polu tzw. trójkąta widoczności (...)" Nie przekłada jednak tych stwierdzeń w dostateczny sposób na okoliczności konkretnego stanu faktycznego tej sprawy - co jest istotnym mankamentem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, uniemożliwiającym na dobrą sprawę ocenę prawidłowości podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przede wszystkim w decyzji z [...] maja 2005 r. organ wymienił art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako prawną podstawę swego działania, aczkolwiek stwierdził też w uzasadnieniu, że "argument o pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego jest zasadny, chociaż wymaga on uściślenia" - co razem wskazuje raczej na rozszerzenie o ten przepis podstawy prawnej rozstrzygnięcia niż na jej zmianę. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy obiekty budowlane przy drogach (a do takich ze względów konstrukcyjnych zalicza się tablice reklamowe por. przykładowo wyrok NSA z 11 stycznia 1999 r. II SA 1617/98) powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 10 m - jeżeli chodzi o drogę krajową na terenie zabudowanym. Organ podał w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa tablica reklamowa miałaby zostać zlokalizowana w pasie drogowym w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi drogi, jednak z uzasadnienia nie wynika w jaki sposób odległość ta została ustalona. Bacząc też na to, że akta administracyjne nie zawierają żadnych materiałów pomiarowych - chociażby z oględzin spornego odcinka drogi/skrzyżowania, a jedynie kopie niepoświadczonych za zgodność z oryginałem map terenu o dużej skali i nieopisanych zdjęć (jak można tylko sądzić - miejsca planowanej lokalizacji reklamy), nie jest możliwe zweryfikowanie tego ustalenia w kontekście materiału dowodowego sprawy, gdyż takowego w sprawie w istotnym zakresie brakuje. Poza tym, skoro z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2005 r. nie wynika - jak już zaznaczono wyżej - konkretnie sprecyzowany w przestrzeni układu dróg/skrzyżowania punkt planowanej lokalizacji tablicy reklamowej, jak również brak jest ustaleń na temat formy, rozmiarów i wszelkich innych parametrów konstrukcyjnych tablicy, jako niczym nie potwierdzone należy potraktować ustalenia organu o wpływie jej lokalizacji na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu, a w szczególności, że będzie ona ograniczać widoczność dla użytkowników ruchu drogowego w polu tzw. trójkąta widoczności. W przepisach załącznika nr 2 pkt 1.2 i 4.1 w/w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych (...), na które powołał się organ w tym zakresie swoich wywodów, nakazuje się zapewnienie na skrzyżowaniu wolnego od przeszkód pola widoczności m.in. przy zbliżaniu się do skrzyżowania po drodze podporządkowanej oraz widoczności drogi z pierwszeństwem przejazdu umożliwiającej podjęcie decyzji w wykonaniu zamierzonego manewru (...). Jednak organ nie poczynił na tym tle żadnych bliższych ustaleń, a przede wszystkim nie wyznaczył granic tego trójkąta/pola widoczności względem punktu usytuowania tablicy reklamowej i nie przedstawił stosownej analizy, jak tablica ta miałaby na tą widoczność wpływać. Zresztą analiza taka byłaby możliwa dopiero po ustaleniu punktu usytuowania tablicy reklamowej w przestrzeni skrzyżowania/pasa drogi krajowej, jej parametrów i wyglądu, co w tej sprawie, jak już zaznaczono nie nastąpiło w sposób, który dawałby taką możliwość. Powyższego wymagania nie zastępuje - w ocenie Sądu - szkic graficzny wymienionego trójkąta na jednej z w/w map, gdyż z jednej strony są to mapy niepoświadczone za zgodność o dużej skali, a z drugiej szkic ten nie został w decyzji opisany, tak aby na jego podstawie móc wnioskować o polu widoczności na skrzyżowaniu w kontekście usytuowania tam tablicy reklamowej o określonym wyglądzie i parametrach. Nadto organ nie zajął stanowiska na tle unormowania punktu 6 omawianego załącznika nr 2 do rozporządzenia, według którego wymagania określone w tym załączniku nie dotyczą skrzyżowań oraz zjazdów i wjazdów usytuowanych w strefie zamieszkania. Reasumując tę część wywodów, podkreślenia wymaga, że ocena usytuowania tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego musi być dokonana w realiach miejsca planowanej lokalizacji, przy uwzględnieniu rozmiarów, kształtu i pozostałych parametrów konstrukcyjnych tablicy, jej wyglądu w przestrzeni tego miejsca, jak również przy zastosowaniu właściwych w okolicznościach sprawy przepisów prawa. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że odległości usytuowania obiektów budowlanych (w tym reklam) przewidziane w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (w tym wypadku wskazane przez organ ze względu na rodzaj drogi 10 m) ustalone zostały ze względu na płynność i bezpieczeństwo ruchu. Jednakże przepis ten w ust. 2 przewiduje (z zastrzeżeniem ust. 3), że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy m.in. drodze krajowej w odległości mniejszej niż określona w ustawie, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, z tym że odstępstwa tego nie stosuje się przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy. Podobnie jak zezwolenie na lokalizowanie obiektów lub urządzeń w pasie drogowym, o którym mowa w w/w art. 39 ust. 3 ustawy, także zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 43 ust. 2 ustawy ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Organ administracyjny zanim podejmie w takiej sytuacji rozstrzygnięcie i zadecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, aby uniknąć zarzutu dowolności, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy w kontekście zastosowanego przepisu prawa, a następnie wykazać, jakie powody przeważyły za takim a nie innym rozstrzygnięciem. W tej sprawie chodzi zatem o precyzyjne ustalenie w pierwszej kolejności miejsca usytuowania tablicy reklamowej, jej wyglądu i parametrów konstrukcyjnych w przestrzeni skrzyżowania/pasa drogi krajowej, a na użytek cyt. art. 43 ust. 1 i 2 ustawy przede wszystkim odległości planowanej reklamy od krawędzi jezdni i rozważenie wniosku strony skarżącej w aspekcie "szczególnie uzasadnionych przypadków", jako przesłanki wyrażenia zgody na usytuowanie reklamy w odległości od krawędzi jezdni mniejszej niż przewidziana w przepisie. Wykazanie przez stronę istnienia tej przesłanki może warunkować zgodę organu na usytuowanie reklamy w dochodzonym miejscu, mimo że jej odległość od krawędzi jezdni będzie mniejsza. Odmawiając natomiast zgody organ winien wyjaśnić wszystkie powody swojego stanowiska. Aczkolwiek z treści skargi nie wynikają zarzuty na tle stosowania przez organ art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych (skarżący skoncentrował się przede wszystkim na zarzutach niewyjaśnienia sprawy w zakresie stosowania przepisów art. 39 i 40 ustawy), jednak w myśl wskazanej już wyżej zasady niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami skargi tylko zakresem rozstrzygnięcia, Sąd obowiązany był sprawę rozpoznać w całokształcie jej okoliczności faktycznoprawnych - niezależnie od stawianych zarzutów. Jak wynika z powyższych wywodów, Sąd podzielił zasadność zarzutów jedynie w części - co do niewyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Nie znajdują natomiast uzasadnienia zarzuty strony skarżącej w tym miejscu, gdzie kwestionuje ona uprawnienie organu do odmowy wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego. Otóż, skoro w świetle przepisów art. 39 ust. 3 i art. 40 ustawy każdy przypadek zajęcia pasa drogowego w celu zlokalizowania w nim urządzenia lub obiektu niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi publicznej oraz reklamy wymaga uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi, w razie uznania przez zarządcę braku przesłanek do wydania takiego zezwolenia zarządca obowiązany jest załatwić sprawę w drodze decyzji odmawiającej takiego zezwolenia, bądź w warunkach art. 43 ust. 1 i 2 ustawy nie wyrazić zgody na usytuowanie obiektu budowlanego. Jest to bowiem klasyczny przypadek decyzji negatywnej, a więc takiej, na podstawie której strona nie nabywa określonego prawa, bądź jak w tej sprawie - która nie uwzględniła żądania strony. Sugerowana przez stronę odmowa wszczęcia postępowania, w przepisach kpa przewidziana została dla instytucji związanych z weryfikacją decyzji ostatecznych w trybie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) i stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157§3 kpa) - czego niniejsza sprawa wszak nie dotyczy. Nie ma też racji skarżący podnosząc, iż "nie uważa, aby samo wymienienie nazwy zakładu i przedstawienie sposobu dojazdu stanowiło reklamę". Otóż w świetle ustawowej definicji reklamy (por. art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych), reklama jest nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi, niebędącym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach drogowych lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Nie można natomiast przejść do porządku nad zarzutami skargi, gdzie podnosi się niezbadanie "okoliczności jaką jest wygląd reklamy i odpowiedni jej wpływ na widoczność na skrzyżowaniu", jak również wskazuje na niewyjaśnienie stronie wymogów prawa i możliwości co do kształtu reklamy oraz na nieprzeprowadzenie przez organ próby ugodowego załatwienia sprawy (por. treść skargi). Sąd przypomina zatem, że w świetle art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto zgodnie z art. 9 kpa organy te są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednak odnośnie postulatu strony skarżącej co do ugodowego załatwienia sprawy, Sąd zwraca uwagę na ograniczenia podmiotowe i przedmiotowe, jakie w tym względzie wprowadził art. 13 § 1 kpa. Otóż ograniczenie podmiotowe polega na tym, że ta forma załatwienia sprawy może nastąpić tylko w przypadku, gdy w sprawie występuje wielość stron, przy czym organ administracji orzekający w sprawie nie jest stroną, natomiast ograniczenie przedmiotowe polega na dopuszczalności ugody tylko w sprawach o charakterze spornym. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a. (określenie czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany) z uwagi na jego bezprzedmiotowość w okolicznościach treści uchylonych decyzji (odmowa wyrażenia zgody...).