I OSK 873/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski – spr., Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Jerzy Krupiński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1410/04 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od A. S. i J. S. solidarnie na rzecz Gminy [...] kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1410/04), po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy [...], uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], Nr [...] i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] wydane w przedmiocie podziału nieruchomości i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...], stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 25 maja 1990 r., w części orzekającej, że działki nr 58/25 i nr 237/24 stanowić będą drogi dojazdowe do nowo wydzielonych działek. Z ustaleń organu wynika, że Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia 25 maja 1990 r., zatwierdził projekt podziału działek nr 237/13 i nr 53/13, stanowiących własność J. S., położonych w obrębie geodezyjnym [...], zapisanych w KW 18773 PBN [...]. Podział działek polegał na wydzieleniu działek budowlanych oznaczonych jako nr: 58/21, 58/22, 58/23, 58/24, 237/19, 237/20, 237/21, 237/22, 237/23. Do wymienionych działek budowlanych wydzielono również drogi dojazdowe oznaczone jako nr 58/25 i nr 237/24, których stan prawny należało uregulować w księdze wieczystej. A. S. i J. S. wnioskiem z dnia 17 stycznia 2003 r., sprecyzowanym pismem z dnia 19 września 2003 r., wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej wydzielenia działek o nr 28/25 i nr 237/24 pod drogi dojazdowe. Rozpoznawszy powyższy wniosek Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 25 maja 1990 r. w części orzekającej, że działki nr 58/25 i nr 237/24 stanowić będą drogi dojazdowe do nowo wydzielonych działek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1995 r., sygn. akt III ARN 7/95 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA 2110/97, w których wskazano, że wydzielenie gruntu w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz jego przejście na własność gminy może nastąpić, jeżeli zostaną spełnione następujące przesłanki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, droga musi być drogą publiczną i jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowani przestrzennego. W przedmiotowej sprawie podział był dokonany na wniosek właściciela, droga jest drogą publiczną, natomiast zarówno plan realizacyjny jak i projekt podziału został opracowany na podstawie Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] nr XI/39/90 z dnia 27 lutego 1990 r, który nie przewidywał przebiegu przedmiotowej drogi. W związku z powyższym uznano, że nie zostały spełnione warunki określone w cytowanych wyrokach. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 12 ust 1 tej ustawy podział nieruchomości mógł nastąpić, jeśli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem ocena legalności decyzji podziałowej musi być dokonywana w świetle postanowień obowiązującego ówcześnie planu miejscowego. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że Wojewoda [...] wydając zaskarżone orzeczenie nie ustalił, która z osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji jest stroną postępowania, wskazał, iż wniosek został podpisany zarówno przez A. S. jak i J. S., nie było więc podstaw, by organ wojewódzki był zobligowany do odmówienia wszczęcia postępowania. Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony J. W., A. W., W. W. oraz A. W., organ drugiej instancji podniósł, że z treści art. 28 k.p.a. wynika, iż pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym lub obowiązkiem prawnym wywiedzionym z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa obowiązującego, stanowiącego podstawę kierowania żądania podjęcia stosownych czynności organu administracyjnego. W takim przypadku nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym (por. post. NSA z 19 stycznia 1996r, SA/Ł 1842/95), dotyczącym innej nieruchomości. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania unieważnionej decyzji (Dz. U. z 1990 r. Nr 14, poz. 90) w zw. art. 26 i 27 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1985 r. i brak przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, 2. istotne sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji Wojewody a jej uzasadnieniem, wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji nie dotyczy przejęcia dróg na rzecz gminy a pozbawienia działek nr 58/25 i 237/24 charakteru dróg dojazdowych do wydzielanych nieruchomości, 3. naruszenie dyspozycji art. 156 § 2 k.p.a. poprzez unieważnienie decyzji administracyjnej, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, 4. nieważność postępowania przed Wojewodą [...] i Ministrem Infrastruktury na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - w stosunku do J. S., niebędącego stroną w sprawie, 5. błędne przytoczenie zarzutów odwołania i przypisanie im odmiennych treści, przez przyjęcie, że zdaniem odwołującego się decyzja administracyjna Naczelnika Gminy w [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków i nie przeprowadzenie ustaleń w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą zważył, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art.156 § 1 k.p.a. Zatem stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., wydana zaś w tej sprawie decyzja administracyjna musi odpowiadać wszystkim wymaganiom określonym w art. 107 § 1, § 3 i § 4 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z analizy akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nie spełnia podanych wyżej wymogów. Poza opisem stanu faktycznego przedstawionej sprawy, decyzja organu pierwszej instancji w zasadzie nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł stwierdzając nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 25 maja 1990 r., oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Poza powołaniem się w sentencji decyzji na art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i 2 k.p.a. decyzja ta nie zawiera uzasadnienia prawnego ani wyjaśnienia, dlaczego organ uznał, że w sprawie mają zastosowanie właśnie te, a nie inne przepisy prawa. W szczególności, iż Wojewoda [...] stwierdzając nieważność decyzji, powołał przepisy dotyczące stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa - art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ nie wskazał przepisu prawa materialnego, który w sposób rażący został naruszony. Uzasadnienie to wskazuje na brak staranności organu w rozpoznaniu sprawy. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stanowi przesłankę do uznania, że organ naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Niewystarczające jest, w świetle art. 107 § 3 k.p.a., samo stwierdzenie, iż decyzja rażąco narusza prawo. Niezbędne jest wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, na czym to rażące naruszenie polega i przywołanie odpowiednich dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99, niepubl.). Postępowanie administracyjne nie może się toczyć bez udziału wszystkich podmiotów, których praw lub obowiązków dotyczy to postępowanie. Organ jest zobligowany z urzędu ustalić krąg osób będących stronami postępowania. Organy orzekające w niniejszej sprawie w obu instancjach dopuściły do udziału w postępowaniu nadzorczym w charakterze strony zarówno A. S. jak i J. S. pomimo, iż pełnomocnik Wójta Gminy [...] w odwołaniu wskazał, że przymiot strony posiada jedynie A. S. będąca jedynym następcą prawnym J. S. Organ odwoławczy nie wyjaśnił tej kwestii. Brak jest również jednoznacznego stanowiska organu drugiej instancji wobec wniosku J., A., W. i A. W. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze stron. Co prawda w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ wyjaśnił przyjęte w orzecznictwie rozumienie treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie odniósł się do przedmiotowej sprawy, a w szczególności do złożonego wniosku. Wątpliwości pogłębia fakt, że organ nadzoru decyzję swoją skierował także do J., A., W. i A. W. z adnotacją "do wiadomości". Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia ta nie została przez organy obu instancji dostatecznie zbadana i wyjaśniona. Ponadto organy nadzoru nie zbadały istotnej dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii. Z uzasadnień decyzji wydanych przez organy obu instancji nie wynika, aby organy ustaliły, czy na terenie Gminy [...] w dacie wydania decyzji z dnia 25 maja 1990 r. został sporządzony i obowiązywał szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego tego terenu. W tym czasie, zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dni 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U z 1989 r, Nr 17, poz. 99 ze zm. - wg. stanu obowiązującego na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział) plany miejscowe sporządzane były jako plany ogólne i szczegółowe. W oparciu o przepis art. 27 ust. 1 tej ustawy przeznaczenie gruntu, wyznaczenie linii rozgraniczających te grunty, ustalenie zasad uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne powinien ustalać miejscowy plan szczegółowy. Prawidłowo sporządzony plan ogólny powinien określać m.in. sposoby zagospodarowania i wykorzystania gruntów. Poczynione zatem w tym zakresie ustalenia w planie ogólnym, w praktyce były wystarczające do wydania decyzji co do zabudowy poszczególnych działek bez potrzeby sporządzania planu szczegółowego. Taką decyzję w dniu 25 maja 1990 r. wydał Naczelnik Gminy [...], w której zatwierdził dla J. S. plan realizacyjny zagospodarowania działki nr 237/13 i 58/13 położonej we wsi [...] obejmujący wydzielenie ośmiu działek budowlanych i drogi dojazdowej jako zgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą nr XI/39/90 z dnia 27 lutego 1990 r. GRN w [...]. W świetle powyższego pojawiają się uzasadnione wątpliwości, czy prawidłowo sporządzony ogólny plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego powinien określać przebieg dróg ogólnodostępnych lub innych (wewnętrznych), skoro wskazuje on jedynie ogólne warunki i sposoby zagospodarowania gruntu np. pod zabudowę mieszkaniową. Przeznaczenie gruntów i linii rozgraniczających, tj. przebieg dróg, powinien określać miejscowy plan szczegółowy. Zatem wyjaśnienia wymaga czy w świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego decyzja z dnia 25 maja 1990 r. zatwierdzająca projekt podziału działek z uwzględnieniem działek przeznaczonych pod drogi dojazdowe (bez wskazania ich przeznaczenia) jest częściowo dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, jak przyjęły to organy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2005 r. skargę kasacyjną złożyli J. S. i A. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżących oparł skargę na podstawie: - naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 107 § 1, § 3 i § 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nie spełnia wymagań określonych w tych przepisach, gdy tymczasem wskazana decyzja spełnia wymogi określone w tych przepisach - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie została wyjaśniona przez organ II instancji odmowa dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze stron: J., A., W. i A. W., w sytuacji gdy ten j organ wyjaśnił przyczyny dla których zajął takie stanowisko w sprawie, - naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 106 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie przeprowadzenie przez Sąd z urzędu m.in. dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działek o nr 237/13 i 58/13, który można było zażądać od skarżącej Gminy [...], które pozwoliłoby wyjaśnić wszelkie wątpliwości w sprawie, które zdaniem Sądu zaistniały w niniejszej sprawie. Zdaniem uczestników postępowania Nie można podzielić poglądu Sądu, iż decyzja Wojewody [...] nie zawiera żadnych faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł stwierdzając nieważność decyzji, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przede wszystkim należy podkreślić, iż organ I instancji wskazał na konkretne fakty i dowody w postaci m.in. sporządzenia i dołączenia do akt sprawy Projektu podziału działki 237/13 i działki 58/13, uchwalenia i dołączenia do akt sprawy Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], które zdaniem tegoż organu uzasadniają stanowisko, iż ww. plan nie przewidywał przebiegu dróg na działkach, która ulegała podziałowi. Z treści dokumentów dostarczonych przez strony postępowania nie wynikała jakakolwiek konieczność, aby odmówić im wiarygodności i mocy dowodowej, tym bardziej iż żadna ze stron nie zgłaszała w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Ponadto wbrew twierdzeniom Sądu zaskarżona decyzja Wojewody [...] zawierała uzasadnienie prawne oraz wyjaśnienie, dlaczego organ uznał, że w sprawie będą miały zastosowanie właśnie te przepisy oraz ten organ wskazał na konkretny przepis prawa materialnego, który został naruszony przy wydawaniu decyzji. Na potwierdzenie tego stanowiska należy' podać, że Wojewoda [...] wskazał w swym uzasadnieniu na konkretne wyroki Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które ustaliły, iż wydzielenie pasa gruntu z nieruchomości, na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29.04.1985 r. powinno spełniać określone przesłanki. W konsekwencji uznał, iż decyzja Wójta Gminy [...] naruszyła powołany art. 12 ustawy, gdyż nie doszło do wydzielenia przebiegu dróg. Takie naruszenie przepisów miało charakter rażący, czego stwierdzeniem były przywołane wyroki Sądów wyższych instancji. Doszło również do naruszenia przez Sąd prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie została wyjaśniona przez organ II instancji odmowa dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze stron: J., A., W. i A. W. Zdaniem uczestników postępowania Minister Infrastruktury wyjaśnił w sposób wszechstronny i dokładny przyczyny dla których zajął takie stanowisko w sprawie. Zdaniem skarżących należy w tym miejscu podkreślić - wbrew twierdzeniom Sądu, iż W. nie są współwłaścicielami jednej z działek powstałych z dalszego podziału działki nr 237/30, gdyż faktycznie działka W. o nr 237/33 powstała dopiero w grudniu 1999 r. z podziału działki nr 237/31, która posiadała dostęp do drogi gminnej nr 236/33. Z akt sprawy wynika również z jakich dowodów zarówno A. S., jak i J. S. zostali uznani za strony postępowania. Sąd I instancji dokonał także naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 106 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie przeprowadzenie przez Sąd z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki nr 237/13 i działki 58/13. Należy zważyć, iż w sytuacji gdy Sąd uznał iż wyrys z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] nie pozwala na ustalenie zapisów dotyczących działki nr 237/13 i działki 58/13 można było zażądać od skarżącej Gminy [...] przedmiotowego dokumentu, który pozwoliłby wyjaśnić wszelkie wątpliwości w sprawie, które zdaniem Sądu istniały w niniejszej sprawie. Nie można jednak zgodzić się z poglądem Sądu, iż ze znajdującego w aktach sprawy wskazanego powyżej dokumentu nie można ustalić przebiegu dróg, gdyż te drogi zostały w sposób wyraźny zaznaczone czarnymi grubymi liniami. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina [...] wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Całkowicie błędnie postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1, 3 i 4 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona do Sądu decyzja Wojewody [...] nie spełnia wymagań zawartych w tych przepisach. Nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości, że powołane przepisy są przepisami prawa procesowego, a nie jak to określono w skardze kasacyjnej przepisami prawa materialnego. Formułując zarzuty skargi kasacyjnej należało więc określić zarzucane naruszenie art. 107 k.p.a. jako naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – powoływana dalej jako p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowym, co prawda, kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a., czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. To jednak w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108). Nawet jednak, gdyby uznać, że wadliwe postawienie tego zarzutu nie stanowi przeszkody dla jego rozpoznania, to i tak zarzut taki byłby całkowicie chybiony. Trafnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w zaskarżonej do niego decyzji powołano się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wskazując przy tym, jaki przepis prawa materialnego został, zdaniem skarżącego, w sposób rażący naruszony. O wystąpieniu rażącego naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu, co przyjmuje się w orzecznictwie, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa - por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91. Skoro nie wskazano przepisu prawa materialnego, który miał zdaniem organu administracji zostać w sposób rażący naruszony, to zbadanie wystąpienia tych przesłanek, a więc prawidłowości wydanej decyzji jest niemożliwe. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez uznanie że nie została wyjaśniona przez organ II instancji odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze stron J., A., W. i A. W.., mimo, że zdaniem składających skargę kasacyjna organ wyjaśnił dlaczego zajął takie stanowisko w sprawie. Określenie art. 28 k.p.a. jako przepisu prawa materialnego, z podanych wyżej powodów nie jest prawidłowe. Niezależnie od tego trzeba uznać za trafne stanowisko Sądu I instancji, iż organ odwoławczy poza przytoczeniem poglądów orzecznictwa odnoszących się do art. 28 k.p.a. nie odniósł się bezpośrednio do złożonego przez rodzinę W. wniosku. Nie bardzo też wiadomo jaki walor prawny posiada skierowanie decyzji do ich wiadomości. W żadnym przypadku nie można więc uznać także tego zarzutu za uzasadniony. Nie jest trafny także zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu przepis ten pozostawił uznaniu Sądu, przy czym muszą być spełnione dwa warunki – jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Skoro przeprowadzenie owego uzupełniającego postępowania dowodowego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu, to nie można czynić Sądowi zarzutu, że uchylił decyzje i w ten sposób przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organom administracji, gdyż naruszenie prawa procesowego musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – aby mogło stanowić skuteczną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej – por. wyrok NSA z 12 stycznia 2005 r., OSK 1595/05. Dodatkowo należy zauważyć, że skoro organy administracji zdecydowały się stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej, to ze względu na konsekwencje prawne jakie pociąga za sobą zastosowanie tej instytucji prawnej powinny w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości ustalić stan faktyczny sprawy. Nie uwzględnienie zaś przy stwierdzaniu nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej podziału nieruchomości obowiązującego w dacie jej podejmowania planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy podstawowym powodem stwierdzenia nieważności tej decyzji, w ocenie tych organów było nie określenie w planie obowiązującym w dacie podejmowania tej decyzji przebiegu dróg, stanowi ewidentne naruszenie prawa procesowego – art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc Sąd I instancji trafnie zdecydował o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej samej ustawy.