II OSK 722/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr. ) Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1125/05 w sprawie ze skargi E. i C. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz C. K. kwotę 550 złotych (słownie: pięćset pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1125/05 po rozpoznaniu skargi E. i C. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i T. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że skarżący wnosząc odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zarzucił, iż nie uwzględniono na terenie obejmującym inwestycję odpowiedniej ilości miejsc parkingowych wbrew miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego, jak też błędnie ustalono funkcję budynku, gdyż ze względu na powierzchnię przeznaczoną na cele mieszkalne i cele usługowo-handlowe, należałoby przyjąć, że jest to budynek usługowo-handlowy z częścią mieszkalną. Wojewoda M. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdził w uzasadnieniu, że inwestor spełnił wszystkie warunki i wymagania stosownie do art. 32, art. 33 i art. 34 Prawa budowlanego, zaś organ pierwszej instancji wypełnił obowiązki nałożone na niego art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązującej w dacie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowa działka jest położona na terenie zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności z usługami, w strefie ochrony konserwatorskiej. Preferuje się lokalizowanie usług, zaleca się kształtowanie zabudowy w formie obrzeżnej tworzącej zwarte pierzeje uliczne. Zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany spełnia warunki zawarte w ww. decyzji. W skardze na powyższą decyzję E. i C. K. podnieśli, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania z dnia [...], na którą powołuje się Wojewoda M., jest sprzeczna z uchwalonym w dniu [...]. przez Radę Miasta O. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obligującym inwestorów do zapewnienia 4 miejsc parkingowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowej, w związku z czym inwestorzy powinni zaprojektować co najmniej 25 miejsc parkingowych, podczas gdy w zaskarżonej decyzji przewiduje się tylko 3 miejsca. Sprzeczność decyzji z obowiązującym w dacie orzekania w sprawie zaskarżoną decyzją planem polega również na tym, że zabudową obejmuje się 80 % powierzchni działki, nie wliczając w to parkingów i dojazdów. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ orzekający miał obowiązek sprawdzić, czy zostały spełnione wymogi określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, zaś w razie spełnienia tych wymogów i warunków nie mógł odmówić wydania decyzji. Inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w dniu [...] i z tą datą nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego /art. 61 ( 3 kpa/. Przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /z dnia [...], zmienioną w zakresie ilości miejsc parkingowych decyzją z dnia [...]/. Wobec istnienia ostatecznego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie obowiązującego w tym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającego ilość miejsc parkingowych, dokonywanie przez organ wydający pozwolenie na budowę samodzielnych ustaleń w tej kwestii, odbiegających od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiłoby oczywiste naruszenie prawa /art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 55 w związku z art. 64 obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717/. W ocenie Sądu późniejsza zmiana planu zagospodarowania przestrzennego /po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę/ nie ma żadnego wpływu na ważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani też na decyzję o pozwoleniu na budowę. Uwzględnienie przez organ budowlany zmian wprowadzonych przez nowy plan spowodowałoby, że decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby sprzeczna z "bezwzględnie wiążącą organ decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli byłaby wadliwa, wydana z naruszeniem prawa i sprzeczność tak wydanej decyzji nie dałaby się pogodzić z porządkiem prawnym". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. i C. K. reprezentowani przez adwokata W. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1/ art. 1 ( 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ oraz art. 3 ( 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i nie dostrzeżenie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji zgodnie z jej treścią utraciła ważność z dniem [...] a ponadto wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji unormowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] ma wpływ na utratę ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nawet gdyby data ważności tej decyzji /w niej określona/ jeszcze nie nadeszła, 2/ art. 141 ( 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była ostateczna i prawnie wiążąca, w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określono datę utraty jej ważności. Po tej dacie, a więc wówczas, gdy prawnie decyzja ta nie obowiązywała, został uchwalony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rozwiązujący kwestie dotyczące warunków zabudowy mniej korzystnie dla inwestora. Po zaistnieniu tych faktów inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę, legitymując się nie pozostającą w obrocie prawnym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczności te zostały wadliwie ocenione w zaskarżonym wyroku poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że możliwe było wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o nie pozostającą w obrocie prawnym decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a dodatkowo jeszcze sprzeczną z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie strony ma w sprawie niniejszej zastosowanie teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 426/97 w którym stwierdza się, iż "Kompetencje zawarte w art. 35 ust. 1 pkt a i b Prawa budowlanego nie mogą być rozumiane w sposób naruszający zasadę wyrażoną w art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie można przyjąć, że celem racjonalnego ustawodawcy było dopuszczenie do kontroli zgodności decyzji o warunkach zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przez organy administracji rządowej. Gdyby w trakcie realizacji kompetencji art. 35 ust. 1 Prawo budowlane ujawniono niezgodność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a miejscowym planem zagospodarowania, należy zainicjować wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia zawiesić postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważa się ponadto, że w podstawach jej podniesiono tylko zarzuty natury procesowej ze względu na to, że stosownie do rozumienia art. 174 ppsa sąd administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego samodzielnie a jedynie kontroluje, czy właściwie zostały zastosowane przez organ administracji. Strona uznaje jednak, że w niniejszej sprawie Sąd występuje również naruszenie prawa materialnego - cytowanych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane, to jest art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 47 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Należy zauważyć, że obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że Sąd ten kontroluje również prawidłowość stosowania przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa, a więc zarówno błędną wykładnię przepisów tego prawa jak też niewłaściwe ich zastosowanie. Zastosowanie prawa materialnego przez sądy administracyjne polega bowiem na dokonaniu oceny legalności działania organu administracji publicznej w aspekcie przepisów prawa materialnego. Wskazanie w podstawach skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie tylko naruszenia prawa procesowego, to jest art. 3 ( 2 pkt 1 ppsa oraz art. 141 ( 4 ppsa a nadto art. 1 ( 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, z jednoczesnym odniesieniem się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do wywodów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w których zawarta jest analiza mających zastosowanie w ocenie Sądu przepisów prawa materialnego, polegającym na podniesieniu w istocie, iż Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm./oraz art. 47 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, można uznać za umożliwiające rozpoznanie skargi. Stosownie do wymogów określonych w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję administracyjną sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta odbywa się poprzez badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był poddać analizie zaskarżoną decyzję pod względem zastosowanego przy jej wydawaniu prawa procesowego, jak też ocenić prawidłowość zastosowanego prawa materialnego. Organ wydający zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę uznał, że inwestor uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która była ważna w dacie wszczęcia postępowania przed tym organem, zaś późniejsza zmiana stanu prawnego /wprowadzenie w życie nowych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odmiennie kształtująca warunki zabudowy na danym terenie/ pozostaje w sprawie bez znaczenia. To stanowisko w całej rozciągłości podzielił w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny. Słuszny jest jednak zarzut podnoszony już przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a następnie w skardze kasacyjnej, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie obowiązywała w dacie wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę z uwagi na upływ określonego w niej terminu ważności. Fakt ten w sposób oczywisty wynika z akt administracyjnych zgromadzonych przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Niezasadne jest więc twierdzenie Sądu, że stosownie do art. 35 ust. 1 ppsa organ orzekający prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i przyjął, że decyzja ta była ważna w dacie złożenia wniosku. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że nawet gdyby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była jeszcze ważna w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, to wprowadzenie do systemu prawa nowego uregulowania w zakresie zagospodarowania przestrzennego, a więc uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego jeszcze przed zakończeniem sprawy decyzją ostateczną, przy czym ustalenia tego planu są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc sytuacja ta powodowałaby, iż inwestycja pozostawałaby w sprzeczności z uregulowaniem nowego planu, zachodziłaby sytuacja, którą normuje art. 65 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tego przepisu organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jednoznaczne uregulowanie tego przepisu zawierającego obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, a więc wyeliminowania jej z obrotu prawnego jest niewątpliwie tym podyktowane, iż do czasu wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę fakt legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy nie daje gwarancji pozytywnego załatwienia wniosku w sprawie pozwolenia na budowę. Będzie on załatwiony po myśli inwestora tylko wtedy, gdy nowy plan nie wprowadza innych ustaleń od tych, które wynikają z decyzji o warunkach zabudowy. Nowe unormowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że organ prowadzący sprawę o pozwolenie na budowę, który ma obowiązek sprawdzenia, stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego między innymi zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym, powinien zawiesić postępowanie administracyjne w tej sprawie i wystąpić do organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, o podjęcie decyzji w sprawie stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie dostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tej, tak istotnej kwestii i stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nowe uregulowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego co jest w sprawie niesporne, wynika brak możliwości uwzględnienia wniosku inwestora, nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, należy potraktować jako zastosowanie błędnej wykładni art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w tej jego części, która obliguje organ do zbadania wniosku inwestora w kwestii zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.