II SA/Gd 1518/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2003 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. P. kwotę 10,- (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 1518/03 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 kwietnia 2003 r., na podstawie art. 51 ust 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) udzielił P. i R. D. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wstrzymanych postanowieniem tego samego organu z dnia 8 października 2001 r., a związanych z przebudową przyłączy wodociągowo – kanalizacyjnych na działkach nr i nr przy ul. [...] w S. W rozstrzygnięciu wskazano również, że roboty budowlane w zakresie instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej powinny być prowadzone zgodnie z dokumentacją, tj.: projektem zagospodarowania działek, sporządzonym przez architekta K. D. i architekta L. Sz. oraz orzeczeniem technicznym dotyczącym sposobu zabezpieczenia istniejącego rurociągu kanalizacji sanitarnej, ułożonego na działce nr, odprowadzającego ścieki z budynku, usytuowanego przy ul. [...] w S., opracowanym przez dr inż. E. W.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, ze inwestorzy R. i P. D. rozpoczęli budowę domu mieszkalnego wraz z przyłączami uzbrojenia na podstawie ostatecznych decyzji tego organu administracji. W toku wykonywania tych prac, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 25 września 2001 r., stwierdzono, że inwestorzy zmienili rzedną poziomu posadowienia budynku o ok. 0,30 m., co wymusiło zmianę usytuowania przyłączy budynku realizowanego na posesji przy ul. [...] oraz wypłycenie przyłączy służących dla budynku przy ul. [...]. Na przedmiotowe odstępstwo od zatwierdzonego projektu inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Oceniając, że odstępstwo to w sposób istotny odbiega od warunków pozwolenia na budowę organ administracji decyzją z 20 listopada 2001 r., na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia dokumentacji koniecznej do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z 19 lipca 2002 r. uchylono ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę. Przedłożone w toku dalszego postępowania, opisane wyżej dokumentacje wskazują na sposób zabezpieczenia istniejącego rurociągu kanalizacji sanitarnej. Organ pierwszej instancji oceniając, iż wystarczające będzie zabezpieczenie istniejącego rurociągu kanalizacji sanitarnej, w sposób określony w opiniach dr inż. E. W. oraz inż. arch. K. D., nie podzielił zastrzeżeń wnoszonych w tym zakresie przez właścicielkę sąsiedniej nieruchomości B. P.. W zakresie pozostałych robót budowlanych, dotyczących realizacji domu mieszkalnego, dla wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, konieczne będzie, zdaniem organu, sporządzenie inwentaryzacji wszystkich robót budowlanych wykonanych w związku z realizacją inwestycji przez P. i R. D.. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika z art. 55 ust 1 pkt 3 cytowanego Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i B. P., zarzucając, że nie uzgodniono z nimi, jako gestorami sieci, nowego orzeczenia technicznego, dotyczącego sposobu zabezpieczenia istniejącego rurociągu kanalizacji sanitarnej z budynku przy ul. [...] w S. W ocenie odwołujących się rzędna poziomu posadowienia budynku inwestorów zmieniła się więcej niż o 0,30 m, gdyż ich rury wodno- kanalizacyjne zostały odsłonięte o 80 cm. W odwołaniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a w ostatecznym wniosku, sformułowanym przez M. P. w piśmie z 8 lipca 2003 r. domagano się wykonania dodatkowego zabezpieczenia kanalizacji sanitarnej, zgodnie ze szkicem dostarczonym przez inwestora R. D. w listopadzie 2002 r., który stanowił załącznik nr 5 do wniesionego odwołania. W ocenie odwołujących się ten sposób zabezpieczenia jest lepszy od proponowanego w orzeczeniu technicznym dr inż. E. W.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 września 2003 r., powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z przebudową przyłączy wodociągowo – kanalizacyjnych, przebiegających przez posesję przy ul [...] w S.e, obsługujących budynek sąsiedni, położony przy ul [...] w S. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie dotyczyło wyłącznie robót wykonywanych samowolnie na przyłączach wodociągowym i kanalizacyjnym małżonków P., przebiegających przez teren działki nr, stanowiącej własność P. i R. D., na której prowadzona jest budowa dwurodzinnego domu mieszkalnego. Wydane w toku tego postępowania postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2001 r. dotyczyło wyłącznie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie domu mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w S. Kolejna wydana w tej sprawie decyzja organu pierwszej instancji z dnia 20 listopada 2001 r., oparta na art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakładająca na inwestorów obowiązek doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, dotyczyła dostarczenia przez P. i R. D. dokumentacji przyłączy obsługujących zarówno posesję przy ul. [...]. Z powyższego, w ocenie organu odwoławczego, wynikał wniosek, że decyzja zezwalająca na wznowienie robót budowlanych nie jest konsekwencją prowadzonego postępowania, gdyż w zakresie przyłączy małżonków P. nie nastąpiło wstrzymanie robót budowlanych. Nie było zatem podstaw prawnych do udzielenia pozwolenia na wznowienie takich robót. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w zakresie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. PWINB wskazał ponadto, że z uwagi na to, że opisane wyżej postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 8 października 2001 r. oraz decyzja nakładająca na inwestora wykonanie określonych obowiązków, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, to odrębnymi aktami administracyjnymi, wydanymi w tym samym dniu, tj. 30 września 2003 r. została stwierdzona ich nieważność. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na to, że nie można było nałożyć na inwestorów obowiązku określonego w decyzji organu pierwszej instancji, gdyż nie dysponowali oni prawem do realizacji tych praw na terenie stanowiącym własność małżonków P. W ocenie PWINB spory i wzajemne roszczenia wynikłe z konfliktu interesów strony zainteresowane winny rozwiązywać w drodze porozumienia sąsiedzkiego lub w drodze roszczeń cywilnych przed sądami powszechnymi. B. P. wniosła skargę do Sądu, w której, zarzucając naruszenie przepisu art. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 i art. 139 k.p.a., domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżąca wywodziła, że błędnie ustalono, iż postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia dalszych robót z dnia 8 października 2001 r. nie dotyczyło samowolnie wykonywanych robót budowlanych na przyłączach wodociągowym i kanalizacyjnym, należących do niej. Wynika to wprost z treści tego postanowienia. W ocenie strony skarżącej istnieje bezpośredni związek odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę i sposobu prowadzenia robót budowlanych przez inwestorów oraz zmianą sposobu zabezpieczenia jej przyłączy. Z tych też przyczyn, w omawianym wyżej postanowieniu, jednocześnie nałożono na inwestorów nakaz wykonania zabezpieczenia instalacji wodno – kanalizacyjnych na terenie jej posesji. Konsekwencją tego naruszenia przepisów postępowania było naruszenie określonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w tej sprawie. Decyzja ta bowiem nakładała na inwestorów obowiązek zabezpieczenia jej instalacji wodno – kanalizacyjnej. Jeżeli zatem organ administracji uznałby nawet, że wstrzymanie nie dotyczyło prac budowlanych przy jej przyłączach, to organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia spornych kwestii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi PWINB wskazał, że skoro wstrzymanie prac budowlanych nie dotyczyło robót wykonywanych na przyłączach skarżącej, to brak było przedmiotu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nastąpił obowiązek jego umorzenia. Organ odwoławczy wyraził ponadto pogląd, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzjami, z dnia 30 września 2003 r., opisanego wyżej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz decyzji nakładającej na inwestorów obowiązki było prawidłowe, gdyż ostateczność tych decyzji nie była konieczna dla dokonania oceny, jakie faktycznie roboty budowlane wstrzymano pierwszym postanowieniem z dnia 8 października 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skargę należało uznać za uzasadnioną. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób jednoznaczny wynika, że pierwszym postanowieniem organu nadzoru budowlanego z dnia 8 października 2001 r., wydanym na podstawie art. 50 ust 1 pkt 3 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego wstrzymano prowadzenie przez P. i R. D. budowy domu mieszkalnego dwurodzinnego oraz przyłączy gazu i wewnętrznej instalacji na posesji przy ul. [...] w S., z uwagi na realizację tej inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. W pkt II tego postanowienia nałożono na inwestorów obowiązek zabezpieczenia przewodów wodno- kanalizacyjnych, znajdujących się na terenie działki nr, doprowadzających wodę do nieruchomości przy ul. [...] w S. (stanowiącej własność skarżącej) przed uszkodzeniem i przemarzaniem, które to roboty należało przeprowadzić pod nadzorem osób uprawnionych (por. k. 83 i 84 akt organu pierwszej instancji). Powołany jako podstawa prawna drugiej części tego postanowienia przepis art. 50 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowił, że właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach. Ponadto pkt. 2 ust 1 art. 50 Prawa budowlanego dawał podstawę do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska. Opisane wyżej postanowienie i zawarty w nim obowiązek zabezpieczenia instalacji wodno – kanalizacyjnej skarżącej nie pozostawia wątpliwości, co do tego, iż organ pierwszej instancji wstrzymał roboty budowlane z dwóch przyczyn, tj. z powodu istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę oraz prowadzenia robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, z uwagi na zagrożenie przedmiotowej instalacji wodociągowo – kanalizacyjnej skarżących. W świetle tego, co wyżej powiedziano oraz ustaleń zawartych w innej ostatecznej decyzji administracyjnej, nakładającej na inwestorów obowiązki w trybie art. 51 Prawa budowlanego błędny jest pogląd organu odwoławczego, iż nie istniał przedmiot postępowania, o jakim orzeczono w decyzji organu pierwszej instancji, tj. PINB z dnia 29 kwietnia 2003 r. Jak wskazano wyżej decyzją tą nałożono na inwestorów obowiązek właściwego zabezpieczenia przedmiotowych instalacji wodno- kanalizacyjnych skarżącej. Z decyzji tej nabyła ona zatem określone prawo, a w odwołaniu kwestionowała ona wyłącznie sposób, w jaki to zabezpieczenie należało wykonać. Gdyby zatem organ odwoławczy, nawet uznał, że nie istniał przedmiot postępowania, to bez jednoznacznego wskazania, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo nie mógł umorzyć postępowania organu pierwszej instancji, a winien, jak to słusznie wskazano w skardze, uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zaskarżona do sądu decyzja nie odnosi się w ogóle do tej kwestii, co uzasadniało jej uchylenie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wydane w tym samym dniu, co zaskarżona decyzja, dwa odrębne rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności opisanego wyżej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz decyzji nakładającej na inwestora w tym zakresie określone obowiązki nie wywoływały żadnych skutków prawnych, gdyż nie były ostateczne. Te dwa akty administracyjne, po wniesieniu odwołań utrzymane zostały w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiednio w dniach 9 i 17 grudnia 2003 r. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie małżonków P. zobowiązany był natomiast uwzględnić stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. W dalszym postępowaniu w tej sprawie PWINB będzie oczywiście zobowiązany do uwzględniania nowego stanu prawnego, będącego konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego opisanego wyżej postanowienia i decyzji z 2001 r. Sąd nie podziela poglądu, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż prowadzenie robót budowlanych na sąsiedniej nieruchomości, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, nie daje podstaw do ingerencji organów właściwych w sprawach budowlanych. Obowiązek wszczęcia postępowania w takiej sprawie przez organy nadzoru budowlanego wynika wprost z treści obowiązującego art. 50 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiącego, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Jest to odrębna, samodzielna przesłanka do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i niezależna od tego, czy inwestor prowadzi prace na podstawie pozwolenia na budowę, czy tez bez takiego pozwolenia oraz z istotnymi odstępstwami od niego. Ochronie prawnej przysługującej właścicielom sąsiednich nieruchomości podlega bowiem nie tylko odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, bądź brak takiego pozwolenia, lecz również to, że inwestor, prowadząc roboty na podstawie pozwolenia na budowę powoduje zagrożenie mienia bądź środowiska naturalnego dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Dlatego też właściwe organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do wszczęcia z urzędu bądź na wniosek strony postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia przesłanki określonej w cytowanym wyżej art. 50 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę poprzez obniżenie rzędnej posadowienia swojego budynku, czego konsekwencją było zmniejszenie warstwy izolacyjnej ziemi istniejącej nad instalacją wodno – kanalizacyjną skarżącej, co mogło spowodować zamarzniecie wodociągu, bądź pęknięcie instalacji kanalizacyjnej, tj. zagrożenie środowiska naturalnego. W toku tego postępowania winna być wydana odpowiedni decyzja nakładająca na inwestora obowiązek wykonania takiego zabezpieczenia tej instalacji, aby odpowiadała ona obowiązującym przepisom Prawa budowlanego i Polskim Normom. W tej sytuacji faktycznej i prawnej oczywiście brak było podstaw do umorzenia postępowania organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego. Z tych też przyczyn, na wskazanej wyżej podstawie prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł, jak w sentencji wyroku.