II SA/Gl 750/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. K.-K. i B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgody na odstępstwo od przepisów dotyczących warunków technicznych obiektów budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu w B. z dnia [...] r, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W piśmie z dnia [...] 2004 r. skierowanym do Starosty Powiatu B.L.w B. J. G. zwrócił się z prośbą o wystąpienie do Ministra Infrastruktury w sprawie odstępstwa od warunków technicznych dotyczących usytuowania budowli, a to w związku z zamiarem wybudowania magazynów na potrzeby prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Przychylając się do tej prośby Starosta B. – L. wystąpił pismem z dnia [...] 2004 r. do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o upoważnienie go w trybie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) do udzielenia zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych ). W piśmie tym stwierdził, że inwestor – J. G. zamierza rozbudować istniejący obecnie na działce nr A w L. przy ul. A i B budynek handlowo – usługowy, o część magazynową i chłodnię w granicach z działkami nr B, nr C, nr D i nr E. W odpowiedzi na ten wniosek Ministerstwo Infrastruktury pismem z dnia [...] 2004 r. nr [...] podpisanym przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Architektury i Budownictwa poinformowało Starostę B.-L., że biorąc pod uwagę rozmiary działki na której planowana jest rozbudowa oraz treść § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, projektowane usytuowanie ściany budynku w stosunku do granicy działki sąsiedniej, nie narusza jego przepisów. Dlatego też za nieuzasadniony należy uznać wniosek o uzyskanie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia. Wobec takiego stanowiska Ministerstwa Infrastruktury wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu w B. na podstawie art. 105 kpa decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego odstępstwa. Uzasadnienie decyzji sprowadza się do zrelacjonowania dotychczasowego postępowania w sprawie. Odwołania od tej decyzji zostały wniesione przez A. D. oraz B. K. i R. K. – K. – właścicieli działek sąsiednich. A. D. wnosząc o uchylenie decyzji zarzucił, iż z pisma Ministerstwa Infrastruktury, na które powołał się organ I instancji, nie wynika rozmiary której działki wzięto w nim pod uwagę. Podniósł, że wniosek dotyczył jego działki nr F oraz iż wybudowanie budynku w granicy tej działki ograniczy znacznie jej nasłonecznienie, na co on nie wyraża zgody. Małżonkowie K. również sprzeciwili się planom realizacji magazynu w granicy ich działki nr E. Podnieśli, że mają tam posadzony żywopłot, który może ulec zniszczeniu. Projektowana inwestycja koliduje nadto z ich planami zagospodarowania działki a w konsekwencji narusza ich uzasadnione interesy jako właścicieli działki sąsiedniej. Wojewoda [...] odwołań tych nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji, potwierdzając stanowisko Starosty B. – L. co do bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego na podstawie art. 9 Prawa budowlanego. Również organ odwoławczy powołał się w tym względzie na stanowisko Ministerstwa Infrastruktury zawarte w opisanym wyżej piśmie z dnia [...] 2004 r., zgodnie z którym, planowana inwestycja nie narusza przepisów warunków technicznych i tym samym nie ma podstaw do wypowiadania się co do udzielenia odstępstwa od tych warunków. W skardze do sądu małżonkowie K. wnieśli o uchylenie przedmiotowej decyzji Wojewody [...], zarzucając, że została ona wydana bez uwzględnienia treści art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, która pozwala na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Odstępstwo nie powinno też powodować pogorszenia warunków zdrowotno – sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Podtrzymali też skarżący zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie oraz akcentując, że organy architektoniczno – budowlane nie były uprawnione do kwestionowania interpretacji przepisów techniczno – budowlanych dokonanej przez autora tych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą jakkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze, które Sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami, wziął pod rozwagę z urzędu rozstrzygając w granicach danej sprawy ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Dokonując oceny tych decyzji tylko z punktu widzenia uzasadnionych interesów skarżących jako strony postępowania należałoby bowiem przyjąć bezzasadność skargi, gdyż treść decyzji interesów tych nie mogła w jakikolwiek sposób naruszać. Decyzje o umorzeniu postępowania wywołują bowiem jedynie skutki procesowe, nie stanowią zaś źródła uprawnień czy obowiązków stron postępowania administracyjnego. Całkowicie błędne jest zatem stanowisko skarżących, że z decyzji tych wynikają jakieś uprawnienia dla ich sąsiada J. G., których realizacja powodowałaby naruszenie ich interesów prawnych. W szczególności z decyzji tych nie wynika uprawnienie co do możliwości sytuowania przez J. G. projektowanych magazynów w zbliżeniu do granicy działki stanowiącej współwłasność skarżących. Z urzędu należało jednak stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. W sprawie nie zachodziła bowiem zdaniem Sądu podstawa orzekania określona w art. 105 kpa. Przepis ten ( analizowany w powiązaniu z treścią art. 104 Kpa ) normuje bowiem jeden z możliwych sposobów załatwienia sprawy w danej instancji. To zaś oznacza, że znajduje on zastosowanie gdy ma dojść do zakończenia postępowania administracyjnego – załatwienia sprawy administracyjnej, a nie można go stosować w toku postępowania w sprawie. W konsekwencji, wydając oparte na tym przepisie decyzje, organy orzekające powinny wykazać, że kończą w ten sposób postępowanie w odrębnej sprawie administracyjnej. Tego jednak nie uczyniły i nad kwestią tą przeszły do porządku. W świetle treści art. 9 Prawa budowlanego należy przyjąć, że udzielenie, względnie odmowa udzielenia przewidzianego tą normą prawną odstępstwa, następuje w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a nie w toku odrębnego, posiadającego samoistny byt postępowania administracyjnego – odrębnej sprawy administracyjnej. W konsekwencji brak jest też podstaw do wydania opartej na art. 105 Kpa decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego tylko w tym przedmiocie ( w przedmiocie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych ). Decyzja taka jako wydana bez podstawy prawnej dotknięta jest zdaniem Sądu wadą nieważności o jakiej mowa w art. 156§ 1 pkt 2 Kpa. Za takim zapatrywaniem przemawia nadto systemowa wykładnia treści art. 9 prawa budowlanego. Nielogiczne byłoby bowiem stanowisko, że postępowanie w przedmiocie odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych można umorzyć przez wydanie decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy merytoryczne rozstrzygnięcie tej kwestii wpadkowej, następuje zgodnie z treścią art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego w drodze postanowienia, na które nie przysługuje nawet zażalenie ( w zw. z art. 141 § 1 kpa ). Za tym, że rozstrzygnięcie kwestii odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych następuje w toku ( w ramach ) postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przemawia również treść art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, wniosek o odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Na gruncie przepisów Prawa budowlanego brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że czyni to w jakimś odrębnym postępowaniu, niezależnym od postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Przepisy tej ustawy nie zawierają bowiem unormowań mówiących w jaki sposób takie postępowanie jako samodzielne miałoby być wszczęte ( na wniosek, czy z urzędu ) i w jaki sposób "właściwy organ" miałby wejść w posiadanie danych i dokumentów które są niezbędne dla sformułowania wniosku odpowiadającego wymogom zawartym w art. 9 ust. 3 ( gdyby przyjąć, że wniosek nie jest składany w toku wszczętego wcześniej postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ). Biorąc pod uwagę zakres wymagań takiego wniosku należy zauważyć, że dla jego sformułowania organ występujący z wnioskiem do ministra nie musi dysponować pełnym projektem budowlanym o jakim mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego. To przemawiałoby zdaniem Sądu za dopuszczalnością złożenia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, wraz z żądaniem wystąpienia do ministra o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, w sytuacji, gdy do wniosku o pozwolenie na budowę nie będą dołączone wszystkie dokumenty o jakich mowa w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Za stanowiskiem takim przemawiają zdaniem Sądu zarówno względy celowościowe jak i realizacja zasady pogłębiania przez organy administracji publicznej zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 Kpa ). Uzyskanie pełnego projektu budowlanego, a zwłaszcza projektu architektoniczno - budowlanego, wiąże się najczęściej z koniecznością poniesienia dużych wydatków finansowych, które mogłyby się okazać całkowicie zbędne w przypadku odmowy zgody na odstępstwo. Czasami bowiem tylko w przypadku realizacji inwestycji z odstępstwami od przepisów techniczno-budowlanych inwestycja będzie w ogóle możliwa, czy też możliwa z punktu widzenia zamierzeń inwestora. Zasadnym wydaje się zatem dopuszczenie możliwości rozstrzygnięcia kwestii odstępstwa, bez ponoszenia zbędnych kosztów obciążających inwestora i to mając także na uwadze, że samo uzyskanie zgody na odstępstwo nie przesądza jeszcze, że pozwolenie na budowę zostanie wydane z proponowanymi odstępstwami. Stwierdzając, że postępowanie w przedmiocie udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych jest postępowaniem incydentalnym, przeprowadzanym w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy postępowanie to powinno być załatwione, a w szczególności czy powinno być załatwione przez wydanie postanowienia, a jeżeli tak, to jakiej treści. Zgodnie bowiem z art. 123 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej wydają postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W tym przedmiocie art. 9 Prawa budowlanego mówi jedynie o obowiązku wydania postanowienia o udzieleniu lub odmowie udzielenia zgody na odstępstwo ( ust. 2 ). Nie mówi natomiast nic jak ma się zachować organ gdy np. inwestor cofnie żądanie wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia na odstępstwo, czy też gdy okaże się, że zamierzenie inwestora może być zrealizowane w ramach obowiązujących przepisów ( bez konieczności uzyskania zgody na odstępstwo, na którą to sytuację powołały się organy w niniejszej sprawie ). Skoro postępowanie w sprawie uzyskania zgody na odstępstwo nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej i toczy się jako postępowanie wpadkowe w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, to brak jest w ogóle zdaniem Sądu podstaw do orzekania o bezprzedmiotowości takiego postępowania. Stwierdzenie takiej bezprzedmiotowości nie wymaga bowiem uzewnętrznienia w formie aktu woli organu architektoniczno-budowlanego. Merytorycznie organ ten wyraża się w tym przedmiocie przez wydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę główną ( pozwolenia na budowę ), od którego będą przysługiwać stronom środki odwoławcze. Dopiero w nich strony będą mogły kwestionować tok postępowania oraz ewentualne rozstrzygnięcia tej incydentalnej kwestii. Realizując zasady pogłębiania zaufania ( art. 8 Kpa ) , udzielania informacji ( art. 9 Kpa ) i wyjaśnienia zasadności przesłanek ( art. 11 Kpa ) organ powinien poinformować jednak na piśmie strony co do stanu postępowania w tej incydentalnej kwestii. Z przedstawionych wyżej względów należało stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji jako wydanych bez podstawy prawnej – art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Rozpoznając ponownie sprawę potraktuje ją organ I instancji jako sprawę w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jeżeli J. G. podtrzyma wniosek o wydanie takiego pozwolenia ( za taki wniosek należało uznać bowiem jednocześnie jego pismo z dnia [...] 2004 r. skierowane do Starosty Powiatu B.-L.) to wezwie go w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do uzupełnienia tego wniosku przez dołączenie do niego wymaganych Prawem budowlanym dokumentów. Będą też miały organy na uwadze, że w piśmie Ministerstwa Infrastruktury z dnia [...] nr [...] podpisująca je osoba nie powołała się na upoważnienie Ministra Infrastruktury. Zachodzi zatem uzasadniona wątpliwość czy zawiera ono stanowisko ministra w rozumieniu art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.