III SA/Gd 357/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Protokolant Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 1 kwietnia 2005 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 maja 2005 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71 i art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 1 kwietnia 2005 r., nr [...] uznającą Z.W. z dniem 23 marca 2005 r. za osobą bezrobotna oraz odmawiającą przyznania prawa do zasiłku z tego tytułu. Podstawą rozstrzygnięcia wojewody był następujący stan faktyczny: Starosta [...] decyzją z dnia 12 marca 2004 r., nr [...] uznał Z. W. z dniem 3 marca 2004 r. za osobę bezrobotną oraz przyznał prawo do zasiłku z tego tytułu od dnia 11 marca 2004 r. W związku ze złożonym przez Z. W. pisemnym oświadczeniem, iż z dniem 3 września 2004 r. nie będzie świadczył gotowości do podjęcia pracy, podając jako przyczynę wyjazd, Starosta [...] decyzją z dnia 3 września 2004 r., nr [...] wstrzymał wypłatę zasiłku dla bezrobotnych z dniem 3 września 2004 r. Ponieważ Z. W. poinformował Powiatowy Urząd Pracy w T., że z dniem 6 września 2004 r. podjął zatrudnienie w "A" w Wielkiej Brytanii, Starosta [...] decyzją z dnia 20 września 2004 r., nr [...] orzekł o utracie przez Z. W. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 6 września 2004 r. Pismem z dnia 23 marca 2005 r. Z. W. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Załączył oryginał pisma pracodawcy (wraz z jego urzędowym tłumaczeniem), z którego wynika, iż w okresie od 6 września 2004 r. do 13 marca 2005 r. wykonywał pracę na podstawie umowy na czas określony. Jednocześnie wskazał, że 7-dniowemu terminowi do dokonania rejestracji uchybił z przyczyn niezależnych, tj. koniecznością pozostania zagranicą celem dokonania rozliczeń z byłym pracodawcą, zamknięcia rachunku bankowego, zdaniem mieszkania. Ponadto, powrót do kraju był możliwy dopiero 21 marca 2005 r. z uwagi na brak biletów na wcześniejszy aniżeli 20.03.2005 r. termin wyjazdu z Anglii. Przedłożył kopię biletu autobusowego. Starosta [...] Decyzją z dnia 1 kwietnia 2005 r., nr [...] uznał Z.W. z dniem 23 marca 2005 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku z tego tytułu, ponieważ strona nie udokumentowała, iż legitymuje się co najmniej 365-dniowym okresem zatrudnienia, o którym mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym w zasadzie powielił argumentację zawartą we wniosku o przyznanie prawa do zasiłku. Dodatkowo podniósł, że komplet dokumentów, na podstawie których możliwa była rejestracja jako osoby bezrobotnej otrzymał w dniu 16 marca 2005 r. Do kraju wrócił niezwłocznie po dopełnieniu wszystkich koniecznych formalności, w najszybszym możliwym terminie. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją w całości podtrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że podnoszone przez odwołującego się okoliczności nie pozwalają przyjąć, iż uchybienie 7-dniowego terminu od dnia ustania zatrudnienia, o którym mowa w art. 73 ust 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nastąpiło bez jego winy. Strona nie uprawdopodobniła, że nie miała możliwości wcześniejszego powrotu do kraju, jak również dopełnienia wszystkich formalności związanych z zatrudnieniem i zamieszkaniem za granicą we wcześniejszym terminie. Ponadto, organ odwoławczy – powołując się na regulacje zawarte w art. 71 ust. 1 lit. b (ii) rozporządzenia Rady WE nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r. zmieniającego i uaktualniającego rozporządzenie EWG nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie w zw. z art. 71 ust. 7 i art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a) i b) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy –wskazał, że Z. W. nie przedłożył formularza E 301 (wystawianego przez właściwą instytucję państwa ostatniego zatrudnienia), który poświadcza okres zatrudnienia w Wielkiej Brytanii. Jednocześnie, wojewoda przyjął, że nawet w przypadku udokumentowania przez odwołującego okresu zatrudnienia zagranicą, nie posiadałby wymaganego ustawą okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Z. W. Argumentacja skargi koncentruje się na wykazaniu braku winy skarżącego w uchybieniu 7-dniowego terminu do zarejestrowania się jako osoba bezrobotna od dnia ustania zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Mając na uwadze treść złożonego przez skarżącego w dniu 23 marca 2005r. pisma, które wszczęło postępowanie w przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, że domagał się on przywrócenia uprzednio przyznanego zasiłku dla bezrobotnych w związku z ustaniem zatrudnienia za granicą i powrotem do kraju. Tym samym podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności stanowił art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001, z późn. zm., zwana dalej ustawą). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 7 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. Bezsporne jest, że wymieniony w tym przepisie termin 7 dni do dokonania rejestracji od dnia ustania zatrudnienia jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. W powyższej kwestii wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, w tym m.in. w wyroku z dnia 18 marca 1998r. sygn. akt II SA 118/98, który wprawdzie dotyczy analizy treści art. 25 ust. 11 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jednak mając na uwadze, że w/w przepis był bardzo podobny w swej konstrukcji do art. 73 ust. 5 ustawy, rozważania zawarte w tym wyroku są aktualne również w odniesieniu do tego ostatniego przepisu. W tymże wyroku sąd administracyjny stwierdził, że : "Zainteresowany ponownym nabyciem prawa do zasiłku ( zasiłku uzupełniającego ) nie może więc zachowywać się bezczynnie i musi działać w ustawowo zakreślonym terminie. Termin ten dotyczy jednak czynności związanej z ponowna rejestracją, a wiec tym samym znajduje się jednak na pograniczu między specjalnym postępowaniem a stwierdzeniem istnienia lub braku istnienia prawa do zasiłku uzupełniającego. Ten specjalny charakter terminu (...) pozwala organowi administracyjnemu w szczególnie uzasadnionych stanach faktycznie badać, czy opóźnienie w uchybieniu terminu nie jest nieznaczne (w stosunku do całego terminu) i czy jest usprawiedliwione zupełnie wyjątkowymi okolicznościami, których nieuwzględnienie byłoby nie do pogodzenia z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela ( art. 7 k.p.a.).( opubl. LEX nr 41934). Takie stanowisko, akceptowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, daje zatem możliwość przyjęcia założenia, że niekiedy organy winny uznać za usprawiedliwiony fakt uchybienia terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy. Warto w tym miejscu zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że również organ drugiej instancji rozważał taką możliwość stwierdzając, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do zarejestrowania się w urzędzie pracy nastąpiło bez jego winy. W tym miejscu Sąd stwierdza, że nie może się zgodzić z przedstawioną przez organ w dalszej kolejności argumentacją. Organ powołując się fakt przedłożenia przez skarżącego biletu stwierdza, że nie wykazał on, że nie mógł kupić biletu na wcześniejszy przyjazd do kraju, ani że nie mógł rozpocząć przygotowań do likwidacji swoich interesów w Wielkiej Brytanii. Należy zauważyć, że w odwołaniu z dnia 18 kwietnia 2005r. skarżący szczegółowo opisał okoliczności związane z ustaniem zatrudnienia i likwidacją mieszkania, rachunku bankowego itd., dołączył do niego również szereg kserokopii dokumentów. Do tych twierdzeń odwołania i dokumentów organ się jednak nie ustosunkował, czym naruszył przepis art. 80 k.p.a., który nakazuje ocenić daną okoliczność za udowodnioną na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie można również pominąć faktu, że po przystąpieniu do Unii Europejskiej Polska przyjęła na siebie szereg wynikających z przepisów prawa unijnego zobowiązań, w tym wynikający z treści art. 48 ust. 1 Traktatu Rzymskiego obowiązek zapewnienia swobody przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty. Wskazano tam również na przyjęcie w dziedzinie zabezpieczenia społecznego środków niezbędnych do ustanowienia swobodnego przepływu pracowników, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji pracowników migrujących (art. 51 Traktatu). Powstaje tym samym konieczność dostosowania przyjętych w polskim ustawodawstwie rozwiązań do przepisów unijnych, w tym przepisów dotyczących zatrudnienia i bezrobocia, tym bardziej, że w obecnych realiach do coraz częstszych należą przypadki podejmowania zatrudnienia przez obywateli polskich za granicą. W świetle powyższego trudno uznać za społecznie sprawiedliwe rozwiązanie, które wprowadza tak krótki termin rejestracji bezrobotnego, również wówczas, gdy pracował on za granicą i często dotrzymanie tego terminu - z przyczyn oczywistych - okazywało się niemożliwe. Stawiało go to w mniej korzystnej sytuacji w porównaniu z osobami przebywającymi w kraju. Uwzględniając powyższe ustawą z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 164, poz. 1366) zmieniono z dniem 1 listopada 2005r. art. 73 ust. 5 ustawy w ten sposób, że 7-dniowy termin został wydłużony do 14 dni. Jednak z uwagi na treść art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, zatem ponownie rozpatrując sprawę organy winny zastosować przepis w "starym" brzmieniu. Na zakończenie tej części rozważań należy zauważyć, że organ pierwszej instancji orzekając w sprawie, pomimo treści pisma skarżącego z dnia 23 marca 2005r. w ogóle nie odniósł się do kwestii prawa skarżącego do otrzymania "zasiłku uzupełniającego", uczynił to dopiero organ drugiej instancji, zajmując ponadto stanowisko w sprawie przyznania skarżącemu statusu bezrobotnego i odmowy przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powoduje to konieczność rozważenia przez Sąd z urzędu kwestii, czy w sprawie zrealizowana została zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W orzecznictwie NSA przyjęty został pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95 ). Tak więc każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Bezsporne jest, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął podstawowej kwestii prawa do "zasiłku uzupełniającego", tym samym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odnosząc się do tej części uzasadnienia decyzji, w której organ dokonuje analizy treści art. 71 i 73 ust. 7 ustawy, Sąd podzielając w większości argumentacje tam zawartą, pragnie zwrócić uwagę na jedną istotną kwestię. Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że poświadczenie okresów zatrudnienia w państwie ostatniego zatrudnienia (dotyczące okresów zaliczanych podczas przyznawania zasiłków dla bezrobotnych ) następuje na druku E 301 i właściwą do tego jest instytucja państwa ostatniego zatrudnienia. Nie można jednak przyjąć za prawidłowe stanowiska, w którym organy w przypadku przedstawienia zaświadczenia o zatrudnieniu w innej formie niż druk E 301, przyjmują, że nie doszło do udokumentowania okresu zatrudnienia za granicą. Organy administracji z mocy art. 9 k.p.a. mają obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać mają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tym samym, w tego rodzaju przypadkach, organy winny informować strony o konieczności przedłożenia poświadczenia na właściwym druku, wyznaczając im do odpowiedni termin. Jest to tym bardziej uzasadnione w przypadkach, gdy organ ma świadomość, że dana osoba podjęła legalnie zatrudnienie za granicą, tym samym może przedstawić odpowiednie zaświadczenia o zatrudnieniu. Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd pominął rozstrzygnięcie wskazane w art. 152 tej ustawy ze względu na brak decyzji administracyjnej podlegającej wykonaniu. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny w pierwszej kolejności sposób bezsporny ustalić, czy opóźnienie w dokonaniu rejestracji przez skarżącego nie jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, co pozwoliłoby na przyznanie mu "zasiłku uzupełniającego".