IV SA/Wa 1504/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Zbigniew Rudnicki, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M.W. kwotę 640 złotych /sześćset czterdzieści/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2005r. Burmistrz Gminy B. działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 z późn. zm) oraz § 4 ust. 1 uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2001r. Rady Miejskiej w B. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2001r. Nr [...], poz. [...] w sprawie "Uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości K., wzdłuż drogi powiatowej B.-K." z uwagi na nadesłany do gminy w dniu 13 maja 2004r. akt notarialny sprzedaży działki nr Ew. [...] o pow. 18686 m, położonej we wsi K., stanowiącej na dzień zbycia własność E.W. , ustalił jednorazową opłatę w wysokości 11.841,00 zł. Decyzja niniejsza została przesłana do M.W.- męża zmarłej E.W. który w dniu 30 marca 2005r. wniósł od niej odwołanie, kierując w nim zarzuty w stosunku do operatu wyceny przedmiotowej nieruchomości. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania decyzją z dnia [...] maja 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] marca 2005r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazało, iż nie znajdują one uzasadnienia. W ocenie organu w kwestionowanym operacie zostały w odpowiednim stopniu uwzględnione wszystkie cechy mające wpływ na wartość nieruchomości, a zatem należało go uznać jako podstawowy dowód w sprawie. Skargę na przedmiotową decyzję wniósł M.W., reprezentowany przez adwokata P.J., żądając stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 §1 ptk 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 107 § 1 Kpa wyrażające się zaniechaniem wskazania w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji organu I instancji ich adresata, co czyni oba rozstrzygnięcia organów administracji niewykonalnymi, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. 2. naruszenie art. 28 Kpa, art. 30 § 1 Kpa oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania z udziałem osoby, która nie może być jego stroną. 3. obrazę prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niezastosowanie art. 922 § 1Kc, a w konsekwencji okoliczności, że renta planistyczna nie wchodzi, jako dług w skład spadku po właścicielu, który zbył nieruchomość stanowiącą jego własność. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, między innymi, iż niedopuszczalne jest obciążenie skarżącego rentą planistyczną z tytułu sprzedaży przez jego nieżyjąca małżonkę, nieruchomości stanowiącej jej odrębny majątek osobisty. Stosownie bowiem do art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rentę planistyczną pobiera się od właściciela lub użytkownika wieczystego zbywającego nieruchomość. Brak jest przy tym podstaw aby pobierać przedmiotową opłatę od członków rodzin właściciela zbywającego nieruchomość która stanowi jego wyłączną własność. Renta planistyczna stanowi przy tym dochód własny gminy i, jako obowiązek publicznoprawny wynikający z prawa administracyjnego nie wchodzi do spadku jako dług spadkowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wskazując, iż nie podziela argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą, zgodnie bowiem z art. 30 § 5 Kpa. w sprawach dotyczących spadków nie objętych, jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej. Organ I instancji postępowanie podjął w dniu 26 lipca o czym poinformował skarżącego, który nie zakwestionował tej okoliczności. W dniu [...] listopada 2004r. Sąd Rejonowy w P. postanowieniem stwierdził, iż nabył on spadek po E.W. w całości. A zatem w ocenie organu był on stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji. Ponadto zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wskazują do kogo są kierowane i kto jest wymieniony jako strona. Ponadto organ wskazał, iż w ocenie składu orzekającego renta planistyczna jest związana z nieruchomością, jej ustalenie wiąże się bezpośrednio z czynnością cywilnoprawną, jaką bez wątpienia jest sprzedaż. Pismem z dnia 20 stycznia 2006r. pełnomocnik skarżącego odnosząc się do wywodów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, podtrzymał argumenty podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zagadnieniem kluczowym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji jest rozstrzygniecie, czy w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w art. art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 z późn. zm –zwanej w dalszej części ustawą) dotyczącym ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wobec uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanej "rentą planistyczna" stroną takiego postępowania może być spadkobierca osoby, która przed śmiercią zbyła należącą do niej nieruchomość, i z tego tytułu zobowiązana było do uiszczania renty planistycznej. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca w ocenie Sądu słusznie wywodzi, iż renta planistyczna, jako obowiązek publicznoprawny, wynikający z prawa administracyjnego nie podlega dziedziczeniu, a zatem niedopuszczalne jest obciążenie skarżącego rentą planistyczną z tytułu sprzedaży przez jego nieżyjąca małżonkę, nieruchomości stanowiącej jej odrębny majątek osobisty. Określenie pojęcia spadku zawarte jest w art. 922 kc. W myśl tego przepisu spadek obejmuje prawa i obowiązki, majątkowe zmarłego (art. 922 § 1 kc), z wyłączeniem wszakże tych, które bądź ściśle są związane z jego osobą, bądź przechodzą na oznaczone osoby, niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami (art. 922 § 2 kc). Do tego należy dodać, że chodzi tu o prawa i obowiązki cywilnoprawne. Do spadku należą bowiem prawa i obowiązki które jednoznacznie spełniają cztery wymagania: a) mają charakter cywilnoprawny, b) mają charakter majątkowy, c) nie są ściśle związane z osobą zmarłego, d) nie przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy osoby te są spadkobiercami. Określenie, że do spadku należą tylko prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym, należy rozumieć szeroko. Niemniej jednak zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie o orzecznictwie poglądem (por. np. Komentarz do kodeksu cywilnego Księga czwarta Spadki, prof. Elżbiety Skowrońskiej-Bocian Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 str. 10, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2004r Sygn. akt IV CK 215/03), nie należą do spadku prawa i obowiązki wynikające ze stosunków o charakterze prawnoadminisatrcyjnym, prawnofinansowm czy prawnokarnym. Przykładowo można tu wymienić zobowiązania podatkowe, prawa i obowiązki oparte na zezwoleniu administracyjnym na wykonanie określonej działalności albo koncesji na prowadzenie takiej działalności, obowiązek zapadły grzywny orzeczonej w postępowaniu karnym. Ustalenie wysokości renty planistyczne następuje w drodze administracyjnej wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 37 ust. 6 ustawy.), która jako władcze rozstrzygnięcie sprawy z zakresu administracji publicznej, dla swej ważności powinna spełniać wszystkie wymogi prawne określone szczegółowymi postanowieniami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 104 w związku z art. 107 k.p.a.). Winna być ona wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego unormowanego kodeksem postępowania administracyjnego, przy czym jako przepisy materialnego prawa administracyjnego stosuje się odpowiednio postanowienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zwrot ustawy "pobiera jednorazową opłatę" (art. 36 ust. 4 ustawy) świadczy, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany do obligatoryjnego wydania decyzji ustalającej opłatę bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego przesłanego zarządowi gminy przez notariusza w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy zbycia nieruchomości (art. 37 ust. 5 i 6 ustawy). Opłata pobierana na rzecz gminy stanowi jej dochód, a wynika to z określenia podmiotów, które dokonują jej pobrania. Od nieprawomocnej decyzji stronie przysługuje odwołanie w administracyjnoprawnym toku instancji do samorządowego kolegium odwoławczego (art. 17 pkt 1 Kpa.), natomiast na prawomocną decyzję - skarga do sądu administracyjnego. Charakter unormowania dotyczącego renty planistycznej, które zawarte jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w kodeksie postępowania administracyjnego, jednoznacznie wskazuje zatem, iż stanowi ono element prawa administracyjnego, które jest częścią składową prawa publicznego. Źródłem obowiązku żądanej należności na rzecz gminy przez zbywającego nieruchomość jest decyzja administracyjna. Opłata ta przybiera w praktyce postać daniny publicznej należnej danej gminie, płatnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Wywołuje ona zatem skutki prawne w ramach stosunku administracyjnego, nie zaś cywilnego, bowiem pomiędzy organem administracji publicznej, tj. wójtem, burmistrzem bądź prezydentem miasta, a zbywającym nieruchomość istnieje stosunek prawny oparty na nierównorzędności i podporządkowaniu, a nie równorzędności, jak ma to miejsce w typowych stosunkach cywilnoprawnych. Stosunki prawne w relacji gmina - zobowiązany mieszkaniec gminy w omawianym zakresie należą do wykonawczej sfery działalności samorządu terytorialnego. Organ administracji publicznej (samorządowej) podejmując decyzje sprawuje w tym zakresie funkcje władcze w stosunku do mieszkańców gminy, a także wobec innych właścicieli nieruchomości na podstawie odpowiednich przepisów prawa administracyjnego. Reasumując, skoro renta planistyczna, jest obowiązkiem publicznoprawnym, wywołującym skutki prawne w ramach stosunku administracyjnego, to w świetle powyższego należy wysnuć tezę, iż nie podlega ona dziedziczeniu, bowiem jak wskazano powyżej zarówno prawa jak i obowiązki o charakterze prawnoadminstracyjnym nie należą do spadku. A zatem postępowanie w sprawie określenia wysokości renty planistycznej może być wszczęte i prowadzone przez właściwy organ jedynie w stosunku do właściciela lub użytkownika wieczystego który dokonał zbycia należącej nieruchomości. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż wobec śmierci E.W., jedynej właścicielki zbytej nieruchomości, niedopuszczalnym było wszczęcie przez organ I instancji i prowadzenie przedmiotowego postępowania, jak również wydanie w tym przedmiocie decyzji. Stroną takiego postępowania mogła być bowiem jedynie E.W.. Dla porównania należy przytoczyć uchwałę NSA (w składzie 7 sędziów) z dnia 22 września 1997r. (FPS 6/97, ONSA 1998,nr 1, poz. 1), w której ustalono zasadę niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości niewykonanego przez podatnika zobowiązania podatkowego po jego śmierci. W uzasadnieniu sąd zauważył, że "wprawdzie kodeks nie zawiera przepisu, który by stwierdzał, iż osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednakże wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.)". Warunkiem niezbędnym do uzyskania przez osobę fizyczną przymiotu strony jest jej zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, czyli posiadanie zdolności prawnej. Ta zaś kończy się w chwili śmierci. Osoba zmarła nie może być więc stroną w postępowaniu administracyjnym. Warto tu jeszcze podkreślić, że powyższa zasada wynika również z charakteru działań podejmowanych przez organ administracyjny. Ich skierowanie do żyjących lub istniejących podmiotów procesowych uznawane jest w doktrynie prawa za jeden z zasadniczych warunków ich ważności, wynikający z samej natury czynności procesowych (W. Siedlecki, Czynności procesowe..., s. 711-712; J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, Postępowanie cywilne..., s. 237). Trzeba zatem podkreślić, że śmierć osoby skutkuje niedopuszczalnością wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania wobec niej decyzji. Skutki skierowania decyzji do osoby zmarłej nie są w nauce i judykaturze oceniane jednoznacznie. M. Stahl uznaje taką decyzję za obarczoną wadą nieważności i odmawia jej skutków prawnych (M. Stahl, glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSPiKA 1984, z. 5, poz. 108). Orzecznictwo sądowe podkreśla tylko, że nie rodzi ona żadnych skutków prawnych (por. wyr. NSA z dnia 29 marca 1999 r., I SA/Ka 1412/97, niepubl.). Inne jeszcze stanowisko zajmuje B. Adamiak. W jej ocenie "wszczęcie postępowania administracyjnego wobec osoby zmarłej powoduje nieistnienie postępowania, nie możemy mówić bowiem o postępowaniu, jeżeli nie ma podmiotu, o którego prawach (obowiązkach) organ administrujący orzeka" (B. Adamiak, Zagadnienie decyzji nieistniejących..., s. 11). W konsekwencji traktuje taką decyzję za nieistniejącą, której taki charakter może być stwierdzony w dowolnej formie w każdym czasie. Koncepcja ta wymaga akceptacji. Odróżnia bowiem decyzje nieistniejące od nieważnych. Decyzja skierowana do osoby zmarłej nie jest w szczególności decyzją skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Osoba określona w takiej decyzji obiektywnie przecież nie istnieje. Ponadto na marginesie należy wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie jak słusznie podniosła strona skarżąca, organy administracji publicznej nie wskazały, kto jest zobowiązany do zapłaty renty planistycznej, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 Kpa zgodnie z którym decyzja winna zawierać między innymi oznaczenie jej stron. A zatem musi z niej w sposób, jasny i precyzyjny wynikać, kto jest jej adresatem wynikających z niej praw i obowiązków. W sentencji decyzji organu I instancji, utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją czytamy: "....z uwagi na nadesłany do Gminy B. w dniu 13 maja 2005r. akt notarialny umowy sprzedaży działki nr Ew. [...] o pow. 18686 m położonej we wsi K. i opisanej w KW [...], stanowiącej na dzień zbycia własność E.W. ustalam: 1. jednorazową opłatę w wysokości11.84,00 z tytułu wzrostu wartości w/w działki w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. powyższą kwotę należy wpłacić w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji w kasie Urzędu na konto..." Należałoby zatem jedynie domniemywać, iż stosownie do treści art. 36 ust. 4 ustawy, iż opłata ta została ustalona na rzecz zbywcy nieruchomości, tj E.W., zaś wobec jej śmierci doręczona jej spadkobiercy czyli skarżącemu. Jednak z faktu, iż organ I instancji doręczył decyzję skarżącemu, nie można wywodzić, (tak jak podnosi to organ w odpowiedzi na skargę), iż jest on jej adresatem, tym bardziej, iż ani z sentencji decyzji, ani z jej uzasadnienia nie wynika, że to na niego jako spadkobiercę został nałożony obowiązek uiszczenia opłaty. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm) orzekł jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wobec śmierci E.W. winien umorzyć przedmiotowe postępowanie.