I SA/Wa 847/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi "R." Spółka z o. o. z siedzibą w W. i "P." Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o ustaleniu opłaty oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku spółki z o.o. "P." oraz spółki z o.o. "R." o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] oddalającego wniosek spółki z o.o. "R." o ustalenie, że podwyższenie opłaty za użytkowanie wieczyste działki gruntu nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. jest nieuzasadnione, decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. sygn. [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 2002 r. Odmowa wszczęcia postępowania została uzasadniona argumentacją wskazującą na niedopuszczalność stosowania przez samorządowe kolegia odwoławcze trybów nadzoru pozainstancyjnego w postępowaniu cywilnoprawnym. Organ orzekający wskazał, że postępowanie uregulowane przepisami art. 78-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 79 ust. 7 powołanej ustawy). Ustawodawca jednoznacznie wykluczył możliwość stosowania w tym postępowaniu przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Przyjmując zatem koncepcję racjonalnego ustawodawcy, Kolegium nie znalazło podstaw do przyjęcia poglądu, że w sytuacji gdy wykluczone jest w takim postępowaniu wnoszenie odwołań, dopuszczalne jest natomiast - po upływie terminu do wniesienia odwołania – prowadzenie postępowania w trybie nadzoru pozainstancyjnego, na podstawie przepisów rozdziałów 12 i 13 działu II k.p.a. (wznowienie postępowania, podjęcie postępowania w celu uchylenia, zmiany albo stwierdzenia nieważności orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego). Istotne znaczenie dla oceny dokonywanych czynności w tego rodzaju sprawach ma, zdaniem organu orzekającego, przepis art. 79 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie wprowadzono system egzekucji sądowej wykonywania orzeczenia i ugody zawieranej przed samorządowym kolegiami odwoławczym, w powiązaniu z przepisami art. 80 tej ustawy, w którym stworzono system kwestionowania orzeczeń wydanych w tych sprawach przez kolegium. Wprowadzono tam specyficzny tryb ustalania obowiązywania orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych, które stają się wiążące w przypadku niewniesienia sprzeciwu w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Takie prawomocne orzeczenia przechodzą w sferę "ochrony" sądów powszechnych, gdyż do ich właściwości i działających przy nich komorników należą sprawy egzekucyjne (art. 758 k.p.c.). Ta specyfika proceduralna (wyłączająca zasady postępowania administracyjnego) jest wyraźnie zaznaczona w art. 80 ust. 1 zd. 1 powołanej ustawy, gdzie zagwarantowano prawo wniesienia sprzeciwu obu stronom tego kontradyktoryjnego postępowania. Nie mamy więc w tego rodzaju sprawach do czynienia z postępowaniem administracyjnym podlegającym rygorom ochrony interesu obywateli w sprawach należących do władczego działania organów administracji publicznej rozstrzygających sprawy indywidualne, do którego należy stosować reguły zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, lecz z postępowaniem szczególnym, w którym upoważniony przez ustawodawcę organ administracji publicznej dokonuje czynności wstępnych w sporze między stronami stosunku cywilnego, a którego ostateczne rozstrzygnięcie - albo wyegzekwowanie ostatecznego orzeczenia - należy do sądów powszechnych. Jeżeli więc orzeczenie z dnia [...] maja 2002 r. nie zostało zakwestionowane przez wniesienia sprzeciwu, nie można w stosunku do niego dokonać żadnych innych czynności z odwołaniem się do trybu postępowania administracyjnego i dlatego żądanie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia nie mogło być uwzględnione. Po rozpoznaniu wniosku spółki z o.o. "P." oraz spółki z o.o. "R." o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ orzekający w decyzji z dnia [...] marca 2005 r. przywołał przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 859, z późn. zm.), który ustala, że ustawodawca może przyznać kolegium prawo rozpoznawania innych spraw, do których nie stosuje się zasad wskazanych w ustępie pierwszym (k.p.a., ordynacja podatkowa). Takim szczególnym przypadkiem - w ramach tej dyspozycji ustawowej - jest wprowadzenie trybu postępowania uregulowanego przepisami art. 78-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jest to postępowanie szczególne, do którego pomocniczo (odpowiednio) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 79 ust. 7 powołanej ustawy). Skład orzekający Kolegium, ponownie rozpatrujący sprawę całkowicie podzielił argumentację składu orzekającego Kolegium, wyrażoną w decyzji wydanej w pierwszej instancji i znajdującą swoje uzasadnienie nie tylko w obowiązujących przepisach, ale również w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który odrzucił wykładnię dopuszczającą możliwość stosowania administracyjnych trybów postępowania, zaprezentowaną wcześniej w orzeczeniu kolegium kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że istotą sporu, który pojawia się w przypadku wniosku składanego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest to, że nie mamy tutaj do czynienia z istnieniem sprawy administracyjnej, lecz ze sporem cywilnym dotyczącym zmiany już istniejącej umowy między właścicielem gruntu i jego użytkownikiem wieczystym. Chociaż na etapie czynności dokonywanych przez samorządowe kolegia odwoławcze wprowadzono - w wąskim zakresie - odpowiednie stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego, to nadal jest to stosunek cywilnoprawny i tylko ze świadomością takiego stosunku prawnego spór może być rozpoznawany. Nie może bowiem być tak, zdaniem Kolegium, że w postępowaniu przed kolegium będą stosowane inne oceny czynności stron i materiału dowodowego, niż te, które później będą miały wpływ na ocenę czynności między stronami, które podlegają ocenie sądu powszechnego. Ustawodawca wprowadzając specyfikę stosowania szczególnej procedury, w pełni świadomie wyłączył z niej przepisy dotyczące czynności nadzoru administracyjnego i ustalania kosztów. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2005 r. złożyły: Spółka z o.o. "P." oraz Spółka z o.o. "R.", stwierdzając, że nie można uznać, iż orzeczenie Kolegium nie podlega możliwości stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 k.p.a. Postępowanie przez Kolegium jest niewątpliwie postępowaniem administracyjnym, choć o specyficznym trybie uregulowanym w art. 79 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jedyną przyczyną, która mogłaby świadczyć przeciw takiej tezie, jest nadana przez ustawę końcowemu rozstrzygnięciu nazwa "orzeczenie" a nie "decyzja". Taka nazwa nadana została w związku z ustawowym uregulowaniem kontynuowania postępowania, zapoczątkowanego przez samorządowe kolegium odwoławcze. Jednakże interpretacja logiczna, prowadzi do wniosku, że w zakresie stwierdzenia nieważności oraz wznowienia postępowania, orzeczenie posiada walor decyzji i jej wzruszenie może nastąpić w trybie art. 156 ust. 1 k.p.a. Przede wszystkim świadczy o tym sama treść art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi on bowiem, że przepisy k.p.a. nie stosują się do odwołań i zażaleń na rozstrzygnięcia kolegium. Stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia nie mieści się w pojęciu odwołania ani zażalenia - wniosek w tym zakresie powinien być zatem rozstrzygnięty w trybie administracyjnym. Ponadto trudno przyjąć aby ustawodawca chciał wyłączyć jeden z rodzajów rozstrzygnięcia administracyjnego, jeżeli orzeczenie kolegium nie zostanie zaskarżone, bez możliwości autopoprawki, czy też poprawienia w trybie nadzoru przez ustalenie, że odnosi się do niego cecha nieważności. Strona skarżąca podkreśliła, że obecnie istnieją dwa orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i sądu powszechnego, sprzeczne ze sobą, w tym jedno orzeczenie sprzeczne z ustawą i orzeczeniem sądu powszechnego wydanym w wyniku wniesionego sprzeciwu. Możliwość wzruszenia orzeczenia Kolegium jest, zdaniem strony skarżącej, zasadna choćby w interesie przestrzegania praw Konstytucji (art. 2, 77 i 78). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowo-administracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skargę wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy oddalić, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie naruszyło przepisów prawa. Procedura rozstrzygania sporów o ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter dwustopniowy. W pierwszej kolejności sprawy te zostały przez ustawodawcę przekazane do rozstrzygania przez samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawo realizuje przez zgłoszenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Istota sprawy uregulowanej w art. 78 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), sprowadza się do usunięcia sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że spór o aktualizację opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny (uchwała SN z dnia 21 kwietnia 1994 r. sygn. akt III CZP 36/94, OSNIC 1994, nr 11, poz. 209, uchwała SN z dnia 15 czerwca 1993 r. sygn. akt III CZP 51/93, OSNIC 1993, nr 11, poz. 190 oraz uchwała NSA z dnia 20 maja 1996 r. sygn. akt OPK 10/96; ONSA 1997, nr 1, poz. 8). Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw był złożony tylko co do części orzeczenia (art. 80 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). W takim wypadku sąd powszechny nie kontroluje orzeczenia kolegium, lecz rozpoznaje sprawę od początku, tak jakby nie było wcześniejszego rozstrzygnięcia. Prawomocne orzeczenie kolegium albo ugoda zawarta przed nim mają moc prawną na równi z wyrokiem sądu powszechnego lub ugodą zawartą przed takim sądem i podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej (art. 79 ust. 9 powołanej ustawy). W świetle przedstawionych wyżej przepisów dotyczących rozstrzygania przez kolegia sporów o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, a więc w istocie sporów majątkowych o charakterze cywilnym, organ orzekający w sprawie zasadnie przyjął, że postępowanie dotyczące sporu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, do której mają zastosowania tryby nadzwyczajne umożliwiające wzruszenie decyzji administracyjnej. Skoro samorządowe kolegium odwoławcze rozstrzyga sprawę cywilną, to akt kończący takie postępowanie nie może być decyzją administracyjną (J. P. Tarno i A. Wrzesińska-Nowacka: Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste "Samorząd Terytorialny" 1995, nr 7-8). Wprawdzie w sprawach w tych mogą być w ograniczonym zakresie stosowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1712/97; LEX nr 44538 i uchwałę NSA z dnia 20 maja 1996 r., OPK 10/96; ONSA 1997/1/8). Powyższe stanowisko nie oznacza braku jakiejkolwiek możliwości wzruszenia prawomocnego orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty. Może ono bowiem utracić moc w wyniku zażądania od właściwego organu przez użytkownika wieczystego, na podstawie art. 81 ust. 1 powołanej ustawy, dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji opłaty. W razie odmowy użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy, skierować sprawę do kolegium. Przepisy art. 79 i art. 80 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.