II SA/Łd 800/05

Dnia 2 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 roku sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Syg. akt II SA/Łd 800/05 UZASADNIENIE Z. K. wnioskiem z dnia 10 lutego 2005r. zażądała przyznania jej dofinansowania na zakup telefonu komórkowego na kartę ze śrdoków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W uzasadnieniu wniosku podała, iż jest osobą niepełnosprawną, posiada wózek elektryczny, który bardzo często się psuje. Zauważyła nadto, iż "często dostaje stany zawałowe", a mając telefon komórkowy mogłaby szybciej wezwać pogotowie. Telefon jest jej potrzebny do pokonywania barier. We wniosku wskazała, iż korzystała już z pomocy PFRON, umowa została zawarta na dofinansowanie do wózka elektrycznego, a dofinansowanie otrzymała w dniu 19 sierpnia 2004r. W odpowiedzi na ten wniosek Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w S. pismem z dnia 8 marca 2005r. poinformowało skarżącą o negatywnym zaopiniowaniu jej wniosku przez Powiatową Społeczną Radę do Spraw Osób Niepełnosprawnych, a nadto wyjaśniło, iż telefon komórkowy jest dostępny dla każdego już za złotówkę, aparat taki można nabyć bez żadnego wydatku. Taka forma zakupu, zdaniem PCPR w S., jest korzystniejsza dla wnioskodawcy, nie zachodzi więc konieczność realizacji tego celu w programie likwidacji barier w komunikowaniu się. W konkluzji odpowiedzi poinformowano wnioskodawczynię, iż od tegoż stanowiska nie przysługuje odwołanie. W piśmie z dnia 23 marca 2005r. Z. K. wniosła zażalenie do PCPR w S. oraz na negatywne zaopiniowanie jej wniosku. Zauważyła, iż telefon dostępny za złotówkę wiąże się z koniecznością opłacania abonamentu co miesiąc bez względu na to, czy korzysta się z telefonu, czy też nie. Wskazała, iż chce kupić telefon Nokia 3410, a koszt tegoż telefonu wynosi 299 zł z VAT. Telefon ten, jej zdaniem, jest łatwy w obsłudze i nie psuje się. Podkreśliła, iż od 2001r. jest osobą niepełnosprawną, cztery lata porusza się o kulach ortopedycznych łokciowych oraz cierpi na wiele innych chorób. Wskazała również na trudności, jakie spotkały ją w PCPR w załatwieniu jej sprawy, na okoliczność zasłaniania się przez organ brakiem funduszy. W odpowiedzi na to pismo PCPR w S. po ponownym przeanalizowaniu sprawy podtrzymało swoje stanowisko, uznając zarzuty za bezzasadne. Podkreśliło, iż każdy wniosek jest rozpatrywany indywidualnie pod kątem niepełnosprawności wnioskodawcy, zaś w przypadku wnioskodawczyni nie znaleziono podstaw do przyznania pomocy w zakresie likwidacji barier w komunikowaniu się, a koszty utrzymania telefonu na abonament i na kartę, zdaniem PCPR, są porównywalne. Nie godząc się z tym stanowiskiem Z. K. w dniu 24 maja 2005r. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., podnosząc analogiczne argumenty jak w swoich pismach. Po rozpoznaniu tegoż odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia, poza zwięzłym przedstawieniem stanu faktycznego sprawy, powołując się na rozporządzenie Ministra Pracy i polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rechabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z dnia 1 lipca 2002r.) stwierdziło, iż pomoc ze środków PEFRON-u odbywa się na zasadzie zawatrej umowy między organem a wykonawcą, zaś organ nie wydaje decyzji administracyjnej w trybie k.p.a. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Z. K. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Zauważyła, iż niepełnosprawni otrzymywali dofinansowanie na zakup telefonu komórkowego na kartę, a ona o tej możliwości została poinformowana przez radnego, który takie dofinansowanie na zakup telefonu otrzymał. Z tego zwględu zarzuciła organom naruszenie w jej sprawie zasady równości wobec prawa. Do skargi załączyła kilka swoich pism składanych w "ramach pokonywania barier" jako dowód na okoliczność trudności, jakie osoba niepełnosprawna poruszająca się o kulach musi pokonać, aby uzyskać należną jej pomoc. Zauważyła, iż mieszka w posesji córki sama, z mężem od 1985r. pozostaje w separacji faktycznej, utrzymuje się z wcześniejszej emerytury oraz zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej wysokości 817 zł. Podniosła nadto, iż jest osobą przewlekle chorą, cierpi na jaskrę, cukrzycę i wiele innych chorób, a od 1992r. jest na "chorobowej rencie III grupy",obecnie zaś II grupy. Z uwagi na stan zdrowia nie podejmowała dodatkowego zatrudnienia, a telefon jest jej potrzebny do pokonywania barier zwłaszcza, że mieszka na wsi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej odrzucenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, a żaden z jej argumentów nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić je, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ppsa, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżone przez Z. K. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. znak: [...], Sąd w niniejszym składzie nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zauważyć należało, iż przedmiotem skargi jest postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to ma charakter czysto procesowy, a jego podstawę prawną stanowią wyłącznie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administarcyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Tak zakreślony przedmiot skargi mieści się w zakresie właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 2 ppsa. Stosownie do tegoż przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zgodzić się więc wypada z wyrażanym w doktrynie poglądem, wedle którego kognicji sądu administracyjnego poddano postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma natomiast miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości tego sądu(zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami adminitracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 20 i s. 114). W niniejszej sprawie co już zostało wskazane zaskarżone postanowienie jest aktem objętym zakresem art. 3 § 2 pkt. 2 ppsa, mieści się więc w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Dla właściwości tej nie ma natomiast znaczenia to, że zgłoszone do organów administracji publicznej przez skarżącą żądanie nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej, podejmując przedmiotowe postanowienie, nie rozpoznawał bowiem sprawy merytorycznie i nie podejmował w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz jedynie ograniczył się do kwestii procesowych poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, właśnie z tego powodu, iż sprawa objęta odwołaniem nie podlegała rozpoznaniu w formie decyzji. Badając legalność zaskarżonego postanowienia zauważyć należało, iż podstawę tegoż postanowienia stanowi przepis art. 134 k.p.a., wedle którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania, jak słusznie podkreśla się w doktrynie, może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Pierwsze z przyczyn obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, jest ono zatem niedopuszczalne gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno – techniczną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje z kolei sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia odwołania albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000, s. 542 – 543). W analizowanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości okoliczność, iż wniesione przez Z. K. odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Jak bowiem wynika z załączonych do skargi akt administracyjnych Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w S. rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie dofinansowania z Państwowego Funduszu Rahabilitacji Osób Niepełnosprawnych na zakup telefonu komórkowego na kartę pismem z dnia 8 marca 2005r. poinformowało wnioskodawczynię o negatywnym zaopiniowaniu jej wniosku przez Powiatową Społeczną Radę do Spraw Osób Niepełnosprawnych oraz wyjaśniło, iż telefon komórkowy jest obecnie dostępny dla każdego za złotówkę po zawarciu stosownej umowy z operatorem. W piśmie tym organ zauważył, iż od tegoż stanowiska nie przysługuje odwołanie. Tak sporządzonej odpowiedzi w żaden sposób, zdaniem Sądu, nie można uznać za decyzję administracyjną, odpowiedź ta nie zawiera bowiem podstawowego elementu każdej decyzji administracyjnej, jakim jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie mogące wyrażać się w kategorycznych sformułowaniach tj. "odmawiam", "udzielam" czy "przyznaję". Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w zawartych w tym piśmie zwrotach "informuję" czy "od powyższego stanowiska nie przysługuje odwołanie". Wskazane pismo ma cechy informacji o stanowisku organu w sprawie. Informacja taka, w świetle stanowiącego materialnoprawną podstawę rozpoznania tegoż wniosku przepisu art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d oraz ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 96, poz. 861 ze zm.), wydaje się natomiast być obok umowy cywilnej jedną z form rozpoznania przedmiotowego wniosku. Stosownie do powołanych przepisów do zadań powiatu należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, urbanistycznych, transportowych, w komunikowaniu się i technicznych, a podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Skoro zatem dofinansowanie następuje w formie umowy cywilnoprawnej nie zaś decyzji administracyjnej, to oczywista jest okoliczność, iż odwołanie od czynności organu administracji podejmowanej w tej właśnie formie nie przysługuje. Na aprobatę zasługuje wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, wedle którego "jeśli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992r., S.A./Gd 746/92/S wraz z glosą B. Adamiak, OSP 1993, z. 9, poz. 178). Zastrzeżenia Sądu budzi wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, postanowienie to, wbrew przepisom art. 124 § 2 i art. 126 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., nie przytacza przepisów prawa stanowiących podstawę, tj. art. 134 k.p.a. i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a także nie wyjaśnienia ono podstawy prawnej, nadto jest ono bardzo krótkie, powołuje jedynie nazwę powyższego rozporządzenia bez wskazania miejsca jego publikacji oraz stwierdza, iż w świetle tegoż rozporządzenia pomoc udzielana jest na podstawie umowy między organem a wnioskodawcą, organ nie wydaje decyzji. Niemniej jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż przedmiotowe postanowienie nie orzeka o prawach i obowiązkach strony skarżącej, Sąd nie podjął orzeczenia w trybie art. 152 u.p.s.a. Mając powyższe okoliczności na uwadze, uznać należało, iż zaskarżone postanowienie z dnia [...] [...] jest zgodne z prawem na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.