IV SA/Gl 115/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Michalik WSA del. Barbara Rymaszewska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G., na podstawie art. 23 ust.1 i 2, art. 6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.) odmówił przyznania A. P. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zasiłek stronie nie przysługuje, albowiem nie wykazała ona wymaganego okresu, o którym mowa w art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W piśmie z dnia [...] 2004 r. A. P. odwołała się od niej, domagając się przyznania prawa do zasiłku i dołączając dodatkowe dokumenty. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001) oraz art.138 ( 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił bowiem stanowisko organu pierwszej instancji. W motywach decyzji ustalił, iż A. P. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. w dniu [...] 2004 r. Nie udokumentowała jednakże okresu uprawniającego do otrzymania zasiłku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, albowiem w jej przypadku suma okresów, o których mowa w tym przepisie przypadających na okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni, wynosi bowiem [...] dni. Odwołująca się nie udokumentowała osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia przez 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (od [...] 2002 r. do [...] 2004 r. ), zaś udokumentowane okresy okazały się być niewystarczające do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ nie zaliczył do okresu uprawniającego do zasiłku okresu pracy w "A" w Z. od [...] 2002 r. do [...] 2003 r., a także zatrudnienia w "B" w G. w miesiącu [...] 2003r. Opierając się wyłącznie na informacjach uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych organ skonstatował, iż w tych okresach A. P. nie osiągnęła minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istniał obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy. Przeto z tego powodu przedmiotowy zasiłek nie mógł jej zostać przyznany a odwołanie uwzględnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca domagała się uchylenia tej decyzji, akcentując, iż błędnie organy administracji ustaliły jej okresy zatrudnienia, w których osiągała minimalne wynagrodzenie za pracę. W okresie od [...] 2003 do [...] 2003 r. pracowała w "A" w Z. na pełnym etacie, zaś od [...] 2003 r. do [...] 2004 r. w "B" Sp. z o.o. w G.. W obu tych okresach otrzymywała co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, co jej zdaniem znajduje potwierdzenie w załączonych wcześniej dokumentach, zwłaszcza zaś w drukach RMUA, kartach pracy, zaświadczeniach zakładu i świadectwie pracy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodając, iż skarżąca w okresie 18 miesięcy przed rejestracją udokumentowała jedynie [...] dni zaliczanych do okresów, od których zależy nabycie prawa do zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga musiała odnieść skutek, albowiem w świetle jej zarzutów i zarzutów branych pod uwagę z urzędu zaskarżona decyzja nie nadawała się do obrony. Na wstępie godzi się zwrócić uwagę, że wedle treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te powołane są m.in. do kontroli działalności administracji publicznej, a więc orzekają o zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie publicznoprawnym. Po myśli przepisu art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy te badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wówczas władne są uchylić takie rozstrzygnięcie. Badają także czy poddane ich osądowi decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością. Przy czym, w myśl art. 134 §1 tej ustawy, nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrolują legalność decyzji także z urzędu. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w tych ramach niepodobna było nie dostrzec istotnego naruszenia prawa procesowego, jakim jest ona dotknięta. Stosownie do brzmienia art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego rozpoznający sprawę organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo też umarza postępowanie odwoławcze, zaś art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem obowiązek rozpoznania sprawy oznacza, że organ II instancji prowadzi postępowanie wyjaśniające w oparciu o zasady ogólne postępowania administracyjnego i przy odpowiednim zastosowaniu przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Z brzmienia powołanych wyżej przepisów wynika, iż organ odwoławczy zobowiązany jest do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie tylko do kontroli postępowania organu pierwszej instancji oraz sposobu zakończenia sprawy przed tym organem, w tym legalności zapadłego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy bada tym samym również sposób przeprowadzenia postępowania w kontekście jego wpływu na wynik sprawy, zaś jeżeli uzna zgromadzony materiał dowodowy za niewystarczający przeprowadza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i dokonuje ustaleń rozważając wszelkie okoliczności sprawy, a także twierdzenia i zarzuty stron (art. 136 k.p.a.) Uchybienie w tym zakresie przepisom prawa procesowego, zwłaszcza dotyczącym postępowania dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.) i zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) ma wpływ na wynik sprawy, przeto uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie, przyszło zważyć, że występującym w niej spornym zagadnieniem jest kwestia okresu, w jakim skarżąca będąc zatrudniona na podstawie umowy o pracę uzyskiwała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnej pensji, od której istniał obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy. W tym aspekcie sprawy organy zajęły jednoznaczne stanowisko, negowane przez skarżącą. Jednakowoż żaden z organów administracji nie odniósł się do twierdzeń A. P., że zarówno w [...], jak i w [...] 2003 r. pracowała na pełnym etacie osiągając minimalne wynagrodzenie za pracę. Żaden z organów nie rozstrzygnął wątpliwości i nieścisłości dotyczących tychże miesięcy, mimo, że zostały one dostrzeżone (zapisek urzędowy z dnia [...] 2004r.), ignorując w zasadzie zgromadzone dowody, które potwierdzały wywody skarżącej. Pominięto całkowicie informację byłego pracodawcy skarżącej – "B" w G. o zatrudnieniu od [...] 2003r. do dnia [...] 2004 r. w pełnym wymiarze czasu oraz otrzymywaniu przez nią wynagrodzenia odpowiadającego co najmniej minimalnemu wynagrodzeniu. Zignorowały organy również karty pracy przedstawione przez pracodawcę, z których wynika, iż w spornym miesiącu [...] skarżąca osiągnęła dochód brutto w wysokości [...] zł, zaś w [...] 2003 r. [...] zł, oraz świadectwo pracy z dnia [...] 2004r. wystawione przez "B" z G., potwierdzające, iż A. P. już w [...] 2003 r. była zatrudniona w pełnym wymiarze pracy, a nie na ½ etatu, jak przyjęły organy. Nadto organ odwoławczy nie odniósł się do załączonych do odwołania druków ZUS RMUA potwierdzających wywody skarżącej, tak co do wymiaru zatrudnienia jak i otrzymywanego wynagrodzenia. Organy obu instancji w całości oparły się na informacjach ZUS nie dążąc do rozstrzygnięcia istotnych przecież wątpliwości. Tymczasem już w samych pismach ZUS O/Z. pojawiały się sprzeczności. W postępowaniu sądowym skarżąca dołączyła pismo z [...] 2005 r., które jakkolwiek wydane po dacie zapadnięcia zaskarżonej decyzji, to w okolicznościach sprawy nie mogło pozostać bez wpływu na treść orzeczenia. Wynikają z niego bowiem rozbieżności dotyczące [...] 2003 r. Podobne sprzeczności jawią się pomiędzy pismami ZUS a danymi przedstawionymi przez pracodawcę skarżącej. Nie wzięły organy pod uwagę, że informacje ZUS o podstawie wymiaru składki opierają się na kwotach składek odprowadzonych przez pracodawcę, co może – w szczególnych okolicznościach – prowadzić do błędnych wniosków, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę fakt, że pracodawca – przez niewiedzę, czy omyłkę – mógł składki nie odprowadzić w ogóle, bądź – podwyższając wymiar zatrudnienia – odprowadzić ją w niewłaściwej kwocie. Konieczne jest także wzięcie pod uwagę sposobu płatności składki i wynagrodzenia ("z góry" lub "z dołu"). Należy także dostrzec, iż w obu spornych miesiącach nastąpiły istotne zmiany w stosunku pracy skarżącej. W [...] podwyższono jej bowiem wymiar czasu pracy, a w [...] 2003 r. skarżąca zmieniła miejsce zatrudnienia. Konieczność dokonania wielu czynności związanych z tymi zmianami mogła spowodować powstanie nieprawidłowości w opłacaniu składek przez pracodawcę bądź ich odnotowaniu – przez ZUS. Jednakże konsekwencje takich nieprawidłowości nie mogą obciążać ubezpieczonego. Art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie uzależnia bowiem uprawnienia do zasiłku od prawidłowego odprowadzania składek przez pracodawcę przez minimum 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Z tego też powodu oparcie się wyłącznie na jednym dowodzie z pominięciem innych, nie mniej wiarygodnych nie zasługuje na akceptację. Zwłaszcza, że wyjaśnienie tej okoliczności ma kolosalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli bowiem w [...] i [...] 2003 r. skarżąca otrzymywałaby wynagrodzenie w wysokości odpowiadającej co najmniej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę, które wówczas wynosiło [...] zł, to wydaje się, że miałaby rację twierdząc, iż łączny okres uprawniający do zasiłku wyniósł [...] dni, nie zaś jak ustalił organ [...] dni, co uzasadniałoby przyznanie jej zasiłku dla bezrobotnych. Powyższe stanowczo przesądza, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy koniecznym jest wyjaśnienie czy w spornych miesiącach skarżąca zatrudniona była w pełnym wymiarze pracy z wynagrodzeniem [...] zł ([...] 2003 r.) i [...] zł ([...] 2003r.), co potwierdzają karty pracy, pismo i zaświadczenie pracodawcy, świadectwo pracy i druki ZUS RMUA czy też pracowała na ½ etatu nie osiągając najniższego miesięcznego wynagrodzenia za pracę, co wynika wyłącznie z informacji ZUS. Zatem w tym kierunku oba organy były zobowiązane prowadzić postępowanie dowodowe. Nie uczynił tego organ pierwszej instancji, nie uczynił tego także – pomimo ciążącego na nim obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy - również organ odwoławczy, ignorując wszelkie wnioski i twierdzenia skarżącej, a także przedstawione przez nią na tę okoliczność dowody w postaci opisanych wyżej dokumentów. Trzeba w tym miejscu wskazać, że ciężar dowodzenia spełnienia przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do zasiłku i innych okoliczności mających istotne znaczenia w niniejszej sprawie spoczywał na stronie. W ocenie Sądu sprostała ona temu obowiązkowi przedstawiając liczne dowody. Jednocześnie niepodobna pominąć – wynikającego z art.7, art.9, art.75§1 k.p.a. – obowiązku działania organu administracji z urzędu. Winno ono przybrać postać gromadzenia wszelkich dowodów potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz wnikliwej ich oceny. Organ wypełnił tego obowiązku w ogóle ignorując twierdzenia strony i dokumenty przez nią przedstawione. A należy podkreślić, że dopiero rzetelna i wszechstronna ocena wszelkich potrzebnych dowodów, stanowiłaby podstawę do dokonania nie budzących wątpliwości ustaleń, warunkujących wydanie decyzji odpowiadającej przepisom procedury, zwłaszcza zaś art. 107 k.p.a. oraz przepisom prawa materialnego. Wobec takich istotnych braków w materiale dowodowym nie sposób zweryfikować, czy ustalenia organów i ich stanowcze twierdzenia polegają na prawdzie, a co za tym idzie, czy wnioski wyciągnięte z tych ustaleń są prawidłowe. Decyzja Wojewody [...] objęta niniejszym postępowaniem sądowoadministracyjnym, wymyka się przez to spod kontroli legalności. Dlatego też rozstrzygnięcie to nie mogło się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą organu będzie uzupełnienie materiału sprawy o środki dowodowe, które pozwolą na jej pełne wyjaśnienie w naprowadzonych kierunkach. W dalszej kolejności konieczne będzie dokonanie wnikliwej oceny wiarygodności dowodów i analizy merytorycznej poczynionych ustaleń w zakresie właściwego przepisu prawa materialnego, pozwalającej rozstrzygnąć istniejące wątpliwości. Dopiero bowiem pełne ustalenia faktyczne i rozważania prawne pozwolą na wydanie prawidłowej decyzji, którą organ uzasadni w myśl art.107 §3 k.p.a. Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.145§1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Wyrzeczenie w trybie art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pominięto z uwagi na charakter zapadłych rozstrzygnięć administracyjnych.