II SA/Gl 109/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik (spr.), WSA Sławomir Wojciechowski /del./, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 02 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w C., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta C., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił na wniosek Z. C. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego przy zbiegu ulic A i B w C. dla inwestycji obejmującej przebudowę istniejącego budynku bez zmiany jego podstawowych gabarytów oraz budowę czterokondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p./ oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że przewidziana do zainwestowania działka nr A położona jest w centrum miasta w zwartej zabudowie, a w jej sąsiedztwie znajdują się budynki wielorodzinne oraz usługowe. Aktualnie jest ona zabudowana budynkiem mieszkalno-usługowym oraz budynkami przeznaczonymi do rozbiórki ze względu na ich zły stan techniczny. Posiada ona indywidualny zjazd bramowy od strony ulicy A. Zamieszczone w decyzji warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu organ ustalił w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy terenu stwierdzając, że projektowana inwestycja nie narusza istniejącego stanu zainwestowania i stanowi kontynuację funkcji zabudowy sąsiadujących z nią terenów. Linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem organ ustalił zgodnie z dotychczasową jej zabudową jako przedłużenie linii zabudowy przewidzianego do rozbudowy budynku istniejącego na działce. W związku z tym, że budowę nowego budynku przewidziano w miejscu posadowienia obiektów przeznaczonych do rozbiórki, w decyzji tej dopuszczono usytuowanie budowy bezpośrednio przy granicy działek nr nr B, C i D. Od decyzji tej odwołała się [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w C./dalej [...]SM/ domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podała, że sąsiadująca bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji działka nr C jest zabudowana należącym do Spółdzielni budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Budynek ten został usytuowany w odległości ok. 1,3 m od działki nr A. Zwrócona w stronę granicy ściana spółdzielczego budynku nie posiada okien, okna takie znajdują się jednak w ścianach od strony północnej i południowej w odległości ok. 2,8 m od planowanego budynku. Przewidziane w decyzji usytuowanie nowego czterokondygnacyjnego obiektu spowoduje zatem, zdaniem Spółdzielni, zupełne zacienienie skrajnych mieszkań w jej budynku. Pomimo, że odwołująca się podnosiła ten problem w toku postępowania przed organem I instancji, a także w odwołaniu od poprzednio wydanej decyzji, Prezydent Miasta nie przeprowadził jednak oceny dopływu światła dziennego do pomieszczeń znajdujących się w jej budynku w oparciu o stosowną opinię biegłego. Spółdzielnia podniosła także, że wątpliwości budzi umieszczony w zaskarżonej decyzji zapis odnoszący się do rozmieszczenia i ilości miejsc parkingowych dla projektowanych obiektów, a w szczególności pozostawienie do decyzji Miejskiego Zarządu Dróg rozwiązania problemu 70 % miejsc parkingowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie uwzględniło złożonego odwołania i zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależniającym ustalenie warunków zabudowy od łącznego spełnienia podanych w tym przepisie wymogów. Z dołączonej do decyzji analizy wynika też, że zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w sprzeczności z zagospodarowaniem działek przy ul. A i B, bowiem występuje tam podobna zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Z tych powodów SKO uznało decyzję organu I instancji za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutów [...]SM organ odwoławczy podniósł, że budynek Spółdzielni jest pięciokondygnacyjny, a projektowany ma posiadać tylko cztery kondygnacje; wybudowanie zaś przez [...]SM budynku w odległości 1,3 m od granicy nie może wywierać negatywnego skutku na zabudowę sąsiedniej nieruchomości, a także to iż aktualnie budynek Spółdzielni powoduje zacienienie nieruchomości inwestora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...]SM domagała się uchylenia decyzji SKO w C. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C.. W uzasadnieniu skargi zakwestionowane zostało stanowisko Kolegium odnoszące się do kwestii zacienienia skrajnych mieszkań znajdujących się w budynku przy ul. B X/Y. Skarżąca wskazała, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec istniejącego stanu zabudowy na sąsiedniej działce, winno zostać poprzedzone sporządzeniem przez biegłego oceny dopływu świata dziennego do mieszkań w jej budynku. Podniosła, że budynek przy ul. B został wybudowany w latach 90-tych zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, a zatem wbrew twierdzeniom SKO "nie można uznać że Spółdzielnia zacienia nieruchomość p. C. w sposób niezgodny z prawem". W ocenie skarżącej z powyższych powodów doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wątpliwości skarżącej budzi również umieszczony w decyzji Prezydenta Miasta C. zapis dotyczący rozmieszczenia i ilości miejsc parkingowych. Zarzut ten Spółdzielnia podniosła już w odwołaniu, lecz Kolegium w ogóle się do niego nie ustosunkowało. Tymczasem członkowie Spółdzielni już od wielu lat mają problemy z miejscami do parkowania w rejonie ulic B i C, a realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do pogorszenia tej sytuacji i spowoduje dodatkowe obciążenie parkingów usytuowanych na działce nr C. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu sporządzonej odpowiedzi Kolegium nie podzieliło obaw skarżącej i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nie narusza prawa materialnego, a także prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm./, sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej /.../ /art. 1 § 1/. Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2/ i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydania takiej decyzji w przypadku braku planu wymaga w szczególności zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Podkreślenia wymaga, że na gruncie przepisów u.p.z.p. oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm. – w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane / na inwestorze ciąży wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe powoduje, że oceniając charakter prawny rozstrzygnięć zawarty w decyzjach o warunkach zabudowy terenu, nie można wprost odwoływać się do dorobku orzeczniczego wypracowanego w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Wydawana na podstawie przepisów u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podobnie jak decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Podstawowe parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą jednak projektanta /art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane/ oraz organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę /art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p./. Innymi słowy omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym także w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek budowlanych. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących możliwości zacienienia należącego do skarżącej budynku należy zgodzić się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta C. i SKO zasadnie wskazujących, że skoro okna budynku spółdzielczego są umieszczone w elewacji północnej, a zwrócona w stronę projektowanego obiektu zachodnia ściana nie posiada otworów to brak jest podstaw do podnoszenia zarzutu zacienienia sąsiedniej nieruchomości. Odrębną nie podnoszoną wprost przez Spółdzielnię jest kwestia wpływu usytuowania projektowanej inwestycji na naturalne oświetlenie pomieszczeń znajdujących się w budynku przy ul. B X/Y przeznaczonych na pobyt ludzi uregulowana przepisami § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm./. Zauważyć jednak należy, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o kształcie i formie budynku zacieniającego, a tym samym kwestia ta mogła zostać rozstrzygnięta dopiero w postępowaniu zatwierdzającym projekt budowlany i udzielającym pozwolenia na budowę. Nie można też nie dostrzec, że obowiązek uwzględnienia tej kwestii w projekcie budowlanym został nałożony w punkcie [...] decyzji Prezydenta Miasta C.. W tym miejscu należy wreszcie przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1584/96 /ONSA z 2000 r. nr 1, poz. 15/. W wyroku tym sformułowany został, zachowujący aktualność także na gruncie obowiązujących przepisów pogląd, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego – etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego /o pozwolenie na budowę/ były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p./ może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Nietrafny jest także zarzut skargi odnoszący się do nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku zapewnienia na nieruchomości przeznaczonej do zainwestowania odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla samochodów. W ocenie Sądu decyzją Prezydenta Miasta C. utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją SKO nałożono na inwestora szczególnie surowe wymagania w zakresie rozwiązań projektowych tej kwestii. W pkt [...]. tej decyzji nakazano bowiem zapewnienie jednego miejsca postojowego na jedno mieszkanie i jednego miejsca postojowego przypadającego na 25 m2 powierzchni projektowanych usług. Przy czym w obrębie nieruchomości nakazano zabezpieczyć 100 % potrzeb parkingowych, dopuszczając jednocześnie zaspokojenie 70 % potrzeb parkingowych związanych z usługami poza terenem objętym wnioskiem. Niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, Sąd zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a./ skontrolował zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję także pod kątem zgodności zawartych w nich rozstrzygnięć z przepisami prawa nie powołanymi w skardze. Kierując się dyspozycją przywołanego przepisu Sąd stwierdził m.in., że decyzja Prezydenta Miasta C. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 54 u.p.z.p. mającym zastosowanie w sprawie w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy. W decyzji tej określono w szczególności: rodzaj inwestycji, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i wreszcie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja Prezydenta Miasta C. została również wydana z uwzględnieniem warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Do decyzji tej dołączone zostały także stosowne załączniki /tekstowy i graficzny/ wymienione w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.