II SA/Gl 133/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik (spr.), WSA del. Sławomir Wojciechowski, Protokolant st. sekretarz Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 02 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie przekazania pisma w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. przekazało Wójtowi Gminy U. do załatwienia według właściwości pismo C. W. z dnia [...] 2004 r. Pismo to wnosząca oznaczyła jako odwołanie od decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy terenu dla dobudowy garażu do budynku sklepu na nieruchomości położonej w U. oznaczonej jako działka nr A. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, że wniesionego pisma nie można traktować jako odwołania, gdyż ten środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji nieostatecznych i tylko podmiotom, które brały udział w postępowaniu zakończonym wydaniem takiego rozstrzygnięcia. Z tych też względów SKO potraktowało pismo C. W. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy U. i przekazało je do załatwienia temu organowi W przedmiotowym piśmie C. W. podała, iż nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym opisaną decyzją ustalającą warunki zabudowy terenu, a decyzję tę otrzymała dopiero w dniu [...] r. od sąsiadki H. R.. W piśmie zawarty został także wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W jego uzasadnieniu C. W. wskazała, że w dniu [...] 2004 r. zwróciła się do Wójta Gminy U. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją, której mimo zgłaszanych żądań organ dotychczas jej nie doręczył. Do pisma dołączona została kopia protokołu rozprawy administracyjnej z dnia [...] 2004 r. przeprowadzonej przed Wójtem Gminy U. oraz oświadczenie podpisane przez córkę H. R. poświadczające przekazanie odwołującej się kopii decyzji Wójta z dnia [...] r. C. W. nie zgodziła się z opisanym na wstępie rozstrzygnięciem SKO i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy jej odwołania oraz uchylenia postanowienia Kolegium z dnia [...] r. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podała, że zaskarżonym postanowieniem Kolegium w sposób rażący naruszyło prawo. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w B. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, art. 144 oraz art. 148 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło w zasadzie argumenty przytoczone w ramach poprzedniego postanowienia dodatkowo obszernie omawiając także przepisy regulujące postępowanie wznowieniowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C. W. domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi podała, że w odwołaniu z dnia [...] 2004 r. wniosła równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od kwestionowanej przez nią decyzji wskazując, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. SKO zaś mimo, że dwukrotnie rozpoznawało sprawę nie rozpatrzyło tego wniosku. Podniosła także, że strona postępowania jest uprawniona do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, zatem odnosząc się do zasadności jej żądania Kolegium winno jedynie ustalić, czy była ona bądź też mogła być stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającym je postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Poddane kontroli Sądu postanowienie SKO i utrzymane nim w mocy poprzedzające je postanowienie tego organu zostały wydane z naruszeniem norm proceduralnych regulujących tryb rozpatrywania odwołań od decyzji organu I instancji i z tego powodu należało je wyrugować z obrotu prawnego. Stosownie do przepisu art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Organem właściwym do rozpatrzenia odwołania (organem odwoławczym) jest organ administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzje w pierwszej instancji, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, jest jednak poprzedzone postępowaniem przed organem pierwszej instancji, który wydał zaskarżoną decyzję. Postępowanie to regulują przepisy at. 129, art. 131, art. 132 i art. 133 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że odwołanie powinno wpłynąć do organu pierwszej instancji, który jest władny ocenić odwołanie pod kątem przesłanek przewidzianych w art. 132 i w tym zakresie może wydać nową decyzję uchylającą lub zmieniającą zaskarżoną decyzję. Jak podkreśla się w doktrynie "wniesienie odwołania wprost do organu odwoławczego i rozpatrzenie odwołania przez ten organ oznacza naruszenie właściwości organu pierwszej instancji do rozpatrzenia sprawy w granicach art. 132 k.p.a., a zatem decyzja organu odwoławczego byłaby wówczas obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a."(A. Wróbel, Komentarz do art. 129 kodeksu postępowania administracyjnego. W: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Nie może zatem ulegać wątpliwości, że ustanowiony w art. 129 § 1 k.p.a. tryb pośredniego wnoszenia odwołania jest związany z cechą względnej dewolutywności tego środka zaskarżenia i zastosowanie przez odwołującego się trybu bezpośredniego skutkuje obowiązkiem organu odwoławczego niezwłocznego przekazania odwołania organowi I instancji. W doktrynie powszechnie przyjmuje się także, że organ odwoławczy do którego zostało wniesione odwołanie winien przekazać je do organu, który wydał zaskarżoną decyzję w trybie art. 65 § 1 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz C. H. Beck 2000; G. Łuszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005; A. Wróbel, Komentarz do art. 129 kodeksu postępowania administracyjnego. W: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Do dnia 1 stycznia 2004 r. przepis art. 65 § 1 k.p.a. stanowił, że organ niewłaściwy, do którego podanie wniesiono, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego nie określając jednak w jakiej formie winno nastąpić takie przekazanie. W związku z tym przyjmowano, że była to czynność urzędowa (techniczno-procesowa), bez wymogu zachowania formy postanowienia (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 409). Zmiana wprowadzona na mocy art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) nałożyła na organ administracji publicznej obowiązek przekazania sprawy do organu właściwego w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W kontrolowanym postępowaniu C. W. wniosła odwołanie od decyzji Wójta Gminy U. bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zatem w świetle wyżej przeprowadzonych rozważań SKO w B. zobowiązane było do przekazania tego odwołania Wójtowi Gminy U. postanowieniem opartym na art. 65 § 1 k.p.a. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, co do treści zawartego w nim rozstrzygnięcia nie narusza prawa. Postanowienie to należało jednak wyrugować z obrotu prawnego z uwagi na zamieszczone w nim uzasadnienie zawierające wskazówki do organu pierwszej instancji co do dalszego toku postępowania. Postanowieniem tym Kolegium nie przekazało bowiem Wójtowi Gminy U. sprawy odwołania wniesionego przez C. W. celem nadania mu biegu zgodnego z art. 129 § 1 k.p.a. lecz uznało, że jest to wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji. Rozstrzygnięcie takie narusza prawo, a to z kilku powodów. Po pierwsze przyjdzie stwierdzić, że organ administracji publicznej jest związany żądaniem zawartym w podaniu strony i nie może zmieniać z urzędu jego kwalifikacji, a zatem skoro strona oznaczyła swoje pismo jako odwołanie to niedopuszczalnym było bez jej zgody potraktować go jako opartego o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Nie można też zapominać, że stosownie do przepisu art. 147 zdanie drugie k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Po drugie z uzasadnienia przedmiotowego odwołania oraz dołączonego do niego załącznika wynikało, że C. W. już [...] 2004 r., a zatem kilka miesięcy przed wniesieniem odwołania, zwróciła się do Wójta Gminy U. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu i postępowanie takie zostało wznowione. Powyższą okoliczność Kolegium ustaliłoby z całą pewnością na podstawie akt sprawy przekazanych mu przez organ I instancji w trybie art. 133 k.p.a. Po trzecie wreszcie w swoim odwołaniu skarżąca zawarła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia, który wydaje postanowienie o przywróceniu terminu lub postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Postanowienie takie nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia (jest ostateczne). Ze względu na fakt, że kończy ono postępowanie, stronie służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym miejscu należy też przywołać podzielany przez skład sądu pogląd zawarty w jednym z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zamieszczenie przez stronę w odwołaniu prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia zobowiązuje organ odwoławczy do rozpatrzenia w pierwszej kolejności tej prośby w trybie i na zasadach określonych w art. 58 i 59 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 listopada 1994 r. sygn. akt SA/Gd 312/94 (niepublikowany). Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosuje się do powyższych wskazań i w pierwszej kolejności po przekazaniu odwołania Wójtowi Gminy U. celem nadania mu prawidłowego biegu, rozpatrzy wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] r. Rozpatrując powyższy wniosek Kolegium weźmie pod uwagę normę zawartą w art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a. W oparciu o wydane w tym przedmiocie postanowienie organ podejmie dopiero dalsze czynności w sprawie. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd orzekł jak w sentencji.