III SA/Wa 3534/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2006 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] listopada 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B.F., utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] września 2004 r., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od grudnia 1999 r. do kwietnia 2004 r. w łącznej w kwocie 31.295,40 zł, w tym, z tytułu składek - 21.780,00 zł, z tytułu odsetek - 9.515,40 zł, na ubezpieczenia zdrowotne za okres od marca 2003 r. do sierpnia 2003 r. w łącznej kwocie 230,15 zł, w tym, z tytułu składek - 206,75 zł oraz odsetek - 23,40, z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od grudnia 1999 r. do kwietnia 2004 r. w łącznej kwocie 2.258,10 zł w tym, z tytułu składek - 1.568,60 zł oraz odsetek - 689,50 zł. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (bez wskazania miejsca publikacji), zwaną dalej u.s.u.s. i stwierdził, że w sprawie nie stwierdza się przesłanek umorzenia zadłużenia, gdyż płatnik nie wykazał w wystarczającym stopniu złej sytuacji majątkowej. Organ stwierdził, iż z dokumentów przedstawionych przez zobowiązaną wynika, że "jej dochód miesięczny z tytułu wynagrodzenia za pracę wynosi 850,00 zł brutto i około 500,00 zł netto miesięcznie z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej". Organ podniósł również, iż jedyną możliwą do zastosowania, wobec zobowiązanej, ulgą jest zgodnie z art. 29 u.s.u.s. spłata zadłużenia w układzie ratalnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B.F. podniosła, że Jej zadłużenie względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powstało w wyniku błędnych informacji udzielonych przez pracownika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. a nie w wyniku Jej złej sytuacji materialnej. Wskutek takiego działania pracownika ZUS powstało zadłużenie, którego skarżąca nie ma możliwości spłacić. Decyzją z [...] listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 322/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] września 2005 r. Minister Polityki Społecznej przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w celu wydania decyzji. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie podniósł, iż po ponownym przeanalizowaniu dotychczas zebranego materiału dowodowego oraz przedstawionych przez zobowiązaną "kserokopii paragonów", stwierdza, że zobowiązana nie wykazała okoliczności, które stanowiłyby dostateczne przesłanki skutkujące umorzeniem zaległości w trybie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Organ stwierdził, iż zobowiązana prowadzi działalność gospodarczą, "z której średni miesięczny obrót wynosi 635 zł". ponadto jest zatrudniona w firmie P. "A. " z wynagrodzeniem miesięcznym 850 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.F. podniosła, iż w skarżonej decyzji organ nie odniósł się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nie zawiera argumentów, które zdecydowały o rozstrzygnięciu niekorzystnym dla strony. B.F. zarzuciła skarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów art. 7, 77, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreśliła nadto, że w wyroku z 28 kwietnia 2005 r. Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę fakt błędnego udzielania informacji przez pracownika ZUS, a takie miały miejsce w przedmiotowej sprawie, które spowodowały u skarżącej przekonanie, że nie posiada ona żadnych zaległości z tytułu składek, a nawet wydano jej stosowne zaświadczenie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skarżonej decyzji oraz wniósł o uznanie skargi w całości za bezzasadną. W uzasadnieniu podano, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych "nie uznaje zarzutu skarżącego". Obowiązek bowiem opłacania składek na ubezpieczenie społeczne powstaje z mocy prawa zgodnie z art. 16 i 17 u.s.u.s. Organ powołał się również na art. 28 u.s.u.s. i stwierdził, iż nie przewiduje on obowiązku umorzenia przez organ rentowy zaległych składek. Stwierdził natomiast, że umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek "zależy od swobodnego uznania Zakładu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu zaskarżonego aktu. Istotą sprawy jest odmowa umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Artykuł 28 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis ten wylicza kolejno przypadki, w których należności z tytułu składek mogą być umarzane. Artykuł ten daje organowi możliwość wydania decyzji uznaniowej dotyczącej umorzenia lub odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Artykuł 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdza, iż decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne, § 3 tego przepisu wyjaśnia natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. W niniejszej sprawie, organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji zawarł bardzo skromne uzasadnienie zarówno prawne jak i faktyczne. Zdaniem Sądu, ze względu na wynikający z art. 28 u.s.u.s. uznaniowy charakter skarżonej decyzji, organ miał szczególny obowiązek przeprowadzenia wnikliwej analizy zebranego materiału w sprawie. Uznanie administracyjne, bowiem oznacza przyznanie organowi, na podstawie przepisu ustawy, możliwość dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie administracyjnej. We wszystkich jednak przypadkach uznania administracyjnego nie może być mowy o dowolności działania organu, o zwolnieniu z dochodzenia prawdy obiektywnej i z obowiązku uzasadnienia faktycznego oraz prawnego podjętej decyzji. Błędnie zatem stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, że umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek zależy od swobodnego uznania Zakładu. A nadto należy stwierdzić, iż ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Organ, w niniejszej sprawie, ograniczył uzasadnienie odmowy do ogólnych stwierdzeń, nie przeprowadzając analizy i zamieszczając jedynie bardzo skromne uzasadnienie faktyczne. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa ( art. 107 § 3 in fine k.p.a.). Zaskarżona decyzja nie czyni zadość powyższemu przepisowi. Jest to tym bardziej istotne, gdy decyzja kierowana jest do osoby, która nie jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika i gdy z treści wnoszonych pism można wywnioskować, że po raz pierwszy styka się z problematyką prawną, która nie jest dla niej zrozumiała. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien, prawidłowo wskazać podstawę prawną swej decyzji poprzez wskazanie pełnej nazwy ustawy - ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), a także poprzez wskazanie na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - wskazując odpowiedni paragraf tegoż rozporządzenia. Decyzja administracyjna jako akt władztwa administracyjnego nie może oznaczać dowolności działania organów administracji publicznej. Musi być również tak sporządzona, by była zrozumiała dla jej adresata. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada przekonywania ( art. 11 k.p.a.). Zasada przekonywania powinna "przenikać całokształt działań administracji, w toku całego postępowania " ( por. S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 898). Zasady tej nie można zatem sprowadzać jedynie do obowiązku motywowania (czy też należnego motywowania) decyzji, jak tego wymaga k.p.a.. Zasadą tą powinien organ administracyjny kierować się w toku całego postępowania. Zasada przekonywania nakłada w szczególności na organy administracji publicznej obowiązek starannego i możliwie najbardziej pełnego uzasadnienia decyzji pod względem prawnym i faktycznym. Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Pominięcie rozważenia w decyzji przesłanek wskazanych w powyższym przepisie spowodowało, że strona skarżąca, która w toku postępowania administracyjnego nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie mogła bronić swoich uprawnień wynikających z powołanego przepisu. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada "nieznajomość prawa szkodzi" ( ignorantia iuris nocet), lecz przeciwnie organy administracji publicznej, zgodnie z art. 9 k.p.a., są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu obowiązek określony w przytoczonym przepisie organy wypełniają w toku postępowania, informując stronę o przepisach mających znaczenie dla ochrony jej praw w postępowaniu, a także przez rozważenie w decyzji wszystkich norm prawnych, z których mogą wynikać prawa i obowiązki strony wchodzące w zakres rozpoznawanej sprawy. Pominięcie przez organ w zaskarżonej decyzji przepisów rozporządzenia stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została również bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. W szczególności nie jest zrozumiałe jakimi przesłankami kierował się Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiając umarzenia składek ubezpieczonego. Z akt sprawy, wynika, iż organ prowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił fakty odnośnie sytuacji majątkowej i rodzinnej strony, jednak ustalenia te nie znalazły odzwierciedlenia ani w decyzji organu pierwszej ani drugiej instancji. Wskazuje się, że organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy i wnikliwie go ocenić. W badanym przypadku organ wydający zaskarżoną decyzję zebrał wprawdzie materiał dowodowy lecz nie potrafił go ocenić. Poprzestał więc jedynie na rejestracji niektórych faktów i na tej podstawie uznał, że prawidłowo ustalił sytuację materialną i rodzinną zobowiązanej. Należy również wskazać, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Sąd ( wyrok z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 322/05). Sąd wprawdzie nie oceniał materialno - prawnych argumentów podniesionych w decyzji niemniej jednak wskazał, iż "przy ponownym rozpatrywaniu sprawy jeżeli okaże się, iż składanie błędnych deklaracji i wykonywanie w związku z tym błędnej kwoty należności powstało na skutek błędnych informacji udzielonych przez pracownika ZUS, to ewentualnie organ mógłby ten fakt uwzględnić przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie ulgi poprzez umorzenie odsetek od zaległości czy rozłożenie jej na raty". Organ jednak - mimo związania go, w tej sprawie, przez Sąd - w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. Sąd formułując powyższe zastrzeżenia zważył również, iż organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 k.p.a. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w rozpoznanej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji. W niniejszej sprawie nie został on dopełniony przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Mogło to mieć znaczenie zwłaszcza w zakresie zapoznania się z opiniami komisji umorzeniowych, które wprost wskazywały na braki w materiale dowodowym. Zapoznanie Skarżącej z tymi opiniami umożliwiłoby jej ewentualne przedłożenie dodatkowych dokumentów lub np. zawnioskowanie o przesłuchanie określonych osób w charakterze świadków. Przepisy k.p.a. nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które stanowią podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa. Wady tej nie dostrzegł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który orzekł ponownie rozpatrując wniosek strony skarżącej. Co prawda w aktach znajduje się prawidłowe wezwanie do wypowiedzenia się (pismo z 29 września 2005 r.) co do zebranych dowodów, jednakże wskazane wyżej przez Sąd inne wady stanowią naruszenie procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i w rezultacie wykluczają możliwość pozostawienia w obrocie prawnym skarżonej decyzji. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 9, 11, 77, 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności ponownie rozpatrując wniosek strony skarżącej organ obowiązany jest do ustosunkowania się do zarzutów strony, iż udzielono Jej błędnych informacji w zakładzie ubezpieczeń społecznych. Ustalenia w tej kwestii powinny być wzięte pod rozwagę przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie ulgi poprzez umorzenie odsetek od zaległości lub rozłożenia jej na raty. Dlatego, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji w wyroku. Skarżąca nie poniosła kosztów sądowych, gdyż z mocy prawa była z nich zwolniona na podstawie art. 239 pkt 1 lit e P.p.s.a., zaś pouczona na rozprawie w dniu 2 marca 2006 r. o prawie do zwrotu kosztów postępowania sądowego (kosztów związanych z dojazdem do Sądu) nie skorzystała z tego prawa.